28 สิงหาคม 2022
ยุคนี้คำว่า “ธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน” กลายเป็นคำฮิตติดปากบริษัทน้อยใหญ่ทั่วโลก บริษัทไทยจำนวนมากทยอยประกาศรับหลักการชี้แนะว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชนขององค์การสหประชาชาติ (United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights: UNGP) ซึ่งกำหนดให้บริษัทเคารพสิทธิมนุษยชนและมีบทบาทในการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบตลอดสายห่วงโซ่อุปทานของตัวเอง
หัวใจของหลักการชี้แนะ UNGP อยู่ที่การดำเนินการ “ตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน” (Human Rights Due Diligence: HRDD) แล้วนำข้อค้นพบมาปรับปรุงกลไกเคารพสิทธิมนุษยชนในองค์กร รวมถึงเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการละเมิดสิทธิมนุษยชน ไม่ว่าบริษัทเองจะเป็นผู้ละเมิดโดยตรง หรือมีส่วนเกี่ยวข้องกับการละเมิดสิทธิก็ตาม
อย่างไรก็ดี กระแสความตื่นตัวเรื่อง “ธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน” ก็มาพร้อมกับความกังวลของนักสิทธิมนุษยชนจำนวนมากว่า สุดท้ายหลักการและแนวปฏิบัติเหล่านี้อาจเป็นเพียง “กลไกสมัครใจ” ที่บริษัทจะทำก็ได้ ไม่ทำก็ได้ เพราะไม่มีกฎหมายบังคับให้ทำ
นักสิทธิมนุษยชนหลายคนจึงออกมาเรียกร้องให้รัฐออกกฎหมายบังคับให้บริษัททำตามหลักการชี้แนะ UNGP ตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน (HRDD) เยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ และรายงานความคืบหน้าทุกปี ซึ่งที่ผ่านมาหลายประเทศก็ได้ออกกฎหมายทำนองนี้แล้ว อาทิ เยอรมนี ฝรั่งเศส ออสเตรเลีย โดยใช้บังคับกับบริษัทขนาดใหญ่ ส่วนอเมริกาออกกฎหมายห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตโดยแรงงานบังคับหรือแรงงานทาส และในอนาคตอันใกล้ สหภาพยุโรปก็จะออกกฎหมายบังคับการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน สำหรับบริษัทขนาดใหญ่ (นิยามว่ามีพนักงานมากกว่า 500 คน และมีรายได้มากกว่า 150 ล้านยูโรต่อปี แต่ถ้าเป็นบริษัทในอุตสาหกรรมที่ถูกนิยามว่า “สร้างผลกระทบสูง” นิยามจะขยับให้กว้างขึ้น คือ มีพนักงานมากกว่า 250 คน และมีรายได้มากกว่า 40 ล้านยูโรต่อปี)
ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายบังคับให้บริษัทใหญ่ดำเนินการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน แต่ก็เริ่มเห็นพัฒนาการที่น่าสนใจ ยกตัวอย่างเช่น ตั้งแต่ต้นปี 2565 บริษัทจดทะเบียนทุกแห่งในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย (ตลท.) ต้องจัดทำรายงานประจำปี (แบบฟอร์ม 56-1) รูปแบบใหม่ เรียกว่า One Report ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) กำหนดให้เปิดเผยข้อมูลการดำเนินงานด้านสิทธิมนุษยชนด้วย
ในขณะที่ธุรกิจตื่นตัวเรื่องสิทธิมนุษยชนมากขึ้น กระบวนการยุติธรรมในบางแง่มุมก็ดูเหมือนจะพึ่งพาได้น้อยลง ทั้งที่เป็น “ที่พึ่งสุดท้าย” ของประชาชนผู้ถูกละเมิดสิทธิ
วันที่ 17 สิงหาคม 2565 ที่ผ่านมา หลังจากที่สู้กันยาวนานนับ 10 ปี ศาลปกครองสูงสุดก็มีคำพิพากษายกฟ้อง ในคดีที่เครือข่ายชาวบ้าน 8 จังหวัดริมฝั่งแม่น้ำโขง ยื่นฟ้อง 5 หน่วยงานรัฐ ได้แก่ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.), คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ กระทรวงพลังงาน, กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ทส.) และคณะรัฐมนตรี ว่าร่วมกันดำเนินการโครงการสัญญาซื้อขายไฟฟ้าจากโครงการเขื่อนไซยะบุรีในประเทศลาว ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขาดการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม สุขภาพ และสังคม ทั้งในฝั่งไทยและลาว ซึ่งจะได้รับผลกระทบจากอันตรายข้ามพรมแดน
ศาลปกครองสูงสุดให้เหตุผลในการยกฟ้องว่า คดีนี้ไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าการจัดซื้อไฟฟ้าจากโครงการไซยะบุรีก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ นอกจากนี้ ประกาศกำหนดประเภทและขนาดของโครงการหรือกิจการของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือเอกชนที่มีผลกระทบสิ่งแวดล้อม ซึ่งต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) เพื่อเสนอขอความเห็นชอบตาม มาตรา 47 ของ พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ปี 2535 (พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อม) ก็มิได้กำหนดให้โครงการสัญญารับซื้อไฟฟ้าต้องดำเนินการจัดทำรายงานEIA ก่อนดำเนินโครงการ ดังนั้นหน่วยงานของรัฐจึงไม่มีหน้าที่ประเมิน EIA แต่อย่างใด
พูดง่ายๆ ก็คือ ศาลมองว่า “สัญญารับซื้อไฟฟ้า” ไม่ได้สร้างผลกระทบ (ถ้าจะมีผลกระทบอะไร ผลกระทบก็เกิดจากตัวเขื่อนเอง ไม่ใช่สัญญารับซื้อไฟฟ้า) และในเมื่อ “โครงการรับซื้อไฟฟ้า” ไม่ได้อยู่ในประกาศประเภทโครงการที่ต้องจัดทำรายงาน EIA ตามประกาศของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ผู้ดำเนินโครงการผลิตไฟฟ้ามาขายจึงไม่จำเป็นต้องทำ EIA ไม่ว่าจะเป็นโครงการที่สร้างผลกระทบสูงเพียงใดก็ตาม
คำตัดสินของศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้นับเป็นคำตัดสินครั้งประวัติศาสตร์ เพราะคดีนี้เป็นคดีแรกที่ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากโครงการของคนไทยที่สร้างในประเทศอื่น (เขื่อนของบริษัทไทย ออกทุนสนับสนุนโดยธนาคารไทย 100% และขายไฟฟ้า 95% ให้ไทย) พยายามทวงถามความรับผิดชอบจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพราะผลกระทบที่ประชาชนริมโขงประสบ เป็นสิ่งที่มองเห็นได้ด้วยตาเปล่าและส่งผลต่อวิถีชีวิตประมงและเกษตรกรรมอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นภาวะน้ำโขงลดระดับลงอย่างรุนแรง หรือปรากฎการณ์น้ำโขงกลายเป็นสีฟ้าที่นักวิชาการเรียกว่า ปรากฎการณ์ “หิวตะกอน” หรือแม่น้ำไร้ตะกอนในฤดูน้ำหลาก
ย้อนไปเมื่อเดือนกรกฎาคม 2562 แม่น้ำโขงใน อ.สังคม จ.หนองคาย จ.เลย บึงกาฬ และนครพนม ลดระดับลงอย่างรวดเร็วชนิดไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนในรอบ 50 ปี สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ระบุสาเหตุในครั้งนั้นว่า เกิดจาก 3 ปัจจัยประกอบกัน ได้แก่ 1) ปริมาณน้ำฝนที่ตกลงมาน้อยกว่าปกติทั้งในจีน ลาว ไทย 2) การลดระดับการระบายน้ำของเขื่อนจิ่งหงในจีน และ 3) การทดสอบเครื่องกำเนิดไฟฟ้าของเขื่อนไซยะบุรี
คำตัดสินคดีประวัติศาสตร์ในครั้งนี้ควรค่าแก่การวิเคราะห์และถกเถียงโดยนักกฎหมายสืบไป ผู้เขียนไม่ใช่นักกฎหมายแต่ติดตามโครงการไซยะบุรีมานาน เห็นว่าถ้าคำตัดสินนี้ถูกใช้เป็นบรรทัดฐานสำหรับคดีอื่นๆ ในอนาคต ก็แปลว่าการก่อสร้างเขื่อนหรือโครงการใดๆ ก็ตามในประเทศเพื่อนบ้าน ไม่จำเป็นต้องทำรายงาน EIA ตามกฎหมายไทยเลย (ยังไม่ต้องพูดถึงการทำรายงานผลกระทบข้ามพรมแดน) เพราะศาลจะบอกว่า “สัญญา” ที่หน่วยงานของรัฐทำกับเอกชนผู้ดำเนินโครงการ (ในกรณีนี้คือ สัญญารับซื้อไฟฟ้า) ไม่ได้สร้างผลกระทบ
การตีความเช่นนี้ดู “กำปั้นทุบดิน” ไม่น้อย สมมุติว่าผู้เขียนจ้างผู้รับเหมามาสร้างบ้านให้ มีสัญญาว่าจ้างชัดเจน ต่อมาผู้รับเหมาทำบ้านพัง ผู้เขียนฟ้องศาล ถ้าหากศาลตัดสินว่าผู้รับเหมาไม่ผิด เพราะ “สัญญาว่าจ้าง” ไม่ใช่สิ่งที่ทำให้บ้านพัง (ผู้รับเหมาต่างหากที่ทำให้บ้านพัง) ผู้เขียนคงรู้สึกเคว้งคว้าง ไม่รู้จะไปหาความยุติธรรมจากไหนได้อีก
คำตัดสินของศาลในคดีไซยะบุรีทำให้ผู้เขียนมองว่า ควรผลักดันให้มีการแก้ไข พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อม ไปครอบคลุมการดำเนินโครงการหรือกิจการในประเทศเพื่อนบ้านที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบข้ามพรมแดนด้วย เพราะโครงการที่ส่งผลกระทบสูงหลายประเภทตามประกาศกระทรวงทรัพย์ฯ เช่น เขื่อนขนาดใหญ่อย่างไซยะบุรี ถ้าจะสร้างในไทยต้องทำรายงาน EIA แต่พอจะสร้างในประเทศเพื่อนบ้านอย่างลาวที่กลไกคุ้มครองประชาชนและสิ่งแวดล้อมอ่อนแอกว่าไทย จึงมีแนวโน้มจะสร้างผลกระทบสูงกว่าในไทย กลับไม่ต้องทำ EIA ตามกฎหมายไทย ทั้งที่บริษัทเจ้าของโครงการ ธนาคารที่ให้การสนับสนุนทางการเงิน และผู้ได้ประโยชน์จากโครงการ ล้วนมีสัญชาติไทย และคนไทยสุ่มเสี่ยงจะต้องแบกรับผลกระทบข้ามพรมแดนบางส่วนด้วย
นอกจากจะผลักดันการแก้ พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อม ให้ทันสมัยแล้ว ผู้เขียนคิดว่ามีอย่างน้อย 3 เรื่อง ที่ภาคประชาชนร่วมกันผลักดันได้ ในเมื่อวันนี้เรามีหลายสิ่งหลายอย่างที่ไม่มีเมื่อ 10 ปีที่แล้ว ตอนที่เครือข่ายประชาชน 8 จังหวัดริมโขงเริ่มฟ้องศาลปกครอง
1. เรียกร้องมาตรการกำกับการลงทุนข้ามพรมแดนที่เข้มข้นและมีประสิทธิผล ในแผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน ระยะที่ 2
รัฐบาลไทยภูมิใจกับการเป็นประเทศแรกในทวีปเอเชียที่ประกาศ “แผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน” (National Action Plan on Business and Human Rights: NAP) ระยะที่ 1 ปี 2562-2565 ซึ่งบรรจุประเด็นหลัก 4 ประเด็น หนึ่งในนั้นคือ “แผนปฏิบัติการด้านการลงทุนระหว่างประเทศ และบรรษัทข้ามชาติ” แต่เมื่อดูรายละเอียด กิจกรรมส่วนใหญ่มีลักษณะกว้างๆ ปราศจากเป้าหมายการกำกับดูแลที่ชัดเจน ยกตัวอย่างกิจกรรมเช่น ให้ไปทบทวนกฎหมาย สร้างช่องทางเปิดเผยข้อมูล เผยแพร่หลักการชี้แนะ UNGP แก่ภาคธุรกิจ สร้างความตระหนักรู้แก่ธุรกิจที่จะไปลงทุนต่างแดน จัดการอบรม ฯลฯ
กิจกรรมเดียวเท่านั้นที่ผู้เขียนเห็นว่าอาจเป็นจุดเริ่มต้นของการกำกับดูแลกิจการข้ามพรมแดน คือ ให้กระทรวงทรัพย์ฯ “พิจารณาความเป็นไปได้ในการจัดทาแนวทางหรือความตกลงในการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน (transboundary EIA) และมีการเฝ้าระวังต่อผลกระทบข้ามพรมแดนทางด้านสุขภาพ การเกษตร สังคม ที่ดิน” แต่ข้อนี้แผน NAP ระยะที่ 1 ก็ระบุเพียงให้ “พิจารณาความเป็นไปได้” ภายในปี 2565 เท่านั้น ไม่ได้บอกให้ไป “กำหนด” แนวทางหรือความตกลงในการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดนแต่อย่างใด
ในเมื่อกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กระทรวงยุติธรรม หน่วยงาน “เจ้าภาพ” ในการจัดทำแผน NAP กำลังอยู่ระหว่างการร่างแผน NAP ระยะที่ 2 ผู้เขียนเห็นว่าเป็นโอกาสดีที่เราจะเรียกร้องให้บรรจุเรื่อง “ออกมาตรการบังคับการดำเนินการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน” และ “ออกมาตรการบังคับการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้านก่อนดำเนินโครงการข้ามชาติขนาดใหญ่” เป็นเป้าหมายหลักของ “แผนปฏิบัติการด้านการลงทุนระหว่างประเทศ และบรรษัทข้ามชาติ” ของ NAP ระยะที่ 2
2. เรียกร้องให้ ก.ล.ต. มีกลไกตรวจสอบหรือสอบทานคุณภาพรายงาน One Report โดยเฉพาะด้านสิทธิมนุษยชน และเปิดกลไกรับเรื่องร้องเรียนจากผู้มีส่วนได้เสีย
ดังที่ผู้เขียนเกริ่นไปข้างต้นว่า การปรับปรุงหลักเกณฑ์การเปิดเผยข้อมูล One Report ของ ก.ล.ต. นับเป็นพัฒนาการที่ดี แต่ความเสี่ยงก็คือบริษัทจดทะเบียนบางแห่งอาจทำรายงานที่ไม่ได้คุณภาพ อ้างว่าดำเนินการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้านแล้ว ทว่าเนื้อหาในรายงานไม่สะท้อนปัจจัยเสี่ยงด้านสิทธิมนุษยชนที่ชัดเจน เป็นที่รับรู้กันในวงกว้าง หรือเป็นปัจจัยเสี่ยงหลักในการดำเนินงานของอุตสาหกรรมนั้นๆ
ยกตัวอย่างกรณีไซยะบุรี บริษัทผู้ดำเนินโครงการนี้คือ บริษัท ซีเค พาวเวอร์ จำกัด (มหาชน) เป็นบริษัทจดทะเบียนใน ตลท. ด้วย (หุ้น CKP) บริษัทนี้ประกาศทั้งนโยบายสิทธิมนุษยชน และเผยแพร่รายงานสรุปผลการดำเนินงานด้านสิทธิมนุษยชนประจำปี 2021 ซึ่งบริษัทอ้างว่าเป็นผลจากการดำเนินกระบวนการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน (Human Rights Due Diligence) และการประเมินความเสี่ยงด้านสิทธิมนุษยชน (Human Rights Risk Assessment)
จากรายงานสรุปผลการประเมินความเสี่ยงและการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชน ซีเค พาวเวอร์ ระบุว่าพบความเสี่ยงด้านสิทธิมนุษยชนที่เป็นสาระสำคัญ (salient issue) เพียงประเด็นเดียวเท่านั้น คือ “สุขภาพและความปลอดภัยของพนักงาน” (ดูภาพประกอบ) ในสถานประกอบการหลัก 5 แห่ง รวมโครงการไซยะบุรีในลาวด้วย
ไม่มีการเอ่ยถึงความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมที่ส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตของชาวบ้านริมฝั่งโขง ดังที่ปรากฏในคำฟ้องศาลปกครอง และการรณรงค์เรียกร้องของเครือข่ายภาคประชาชนและเอ็นจีโอสิ่งแวดล้อมหลายองค์กรตลอดหลายปีที่ผ่านมาแต่อย่างใด ทั้งที่ประเด็นนี้เป็นปัจจัยเสี่ยงที่สุ่มเสี่ยงว่าจะส่งผลกระทบกว้างไกลกว่า “สุขภาพและความปลอดภัยของพนักงาน” ที่บริษัทระบุในรายงาน
ความลักลั่นอย่างชัดเจนระหว่างรายงานของบริษัท กับข้อมูลความเสี่ยงที่ปรากฏต่อสาธารณะ จึงเป็นสาเหตุที่เราควรเรียกร้องให้ ก.ล.ต. มีกลไกตรวจสอบหรือสอบทานคุณภาพของรายงาน One Report ของบริษัทจดทะเบียน ซึ่งอาจเริ่มจากการเปิดกลไกรับเรื่องร้องเรียนจากผู้มีส่วนได้เสียที่เห็นว่า รายงานของบริษัทมีเนื้อหาที่บกพร่อง ไม่ถูกต้อง หรือยังไม่สะท้อนความกังวลที่แท้จริงของผู้มีส่วนได้เสีย
3. เรียกร้องให้สถาบันการเงินไทยกวดขันลูกค้าที่ดำเนินโครงการข้ามพรมแดน และเปิดกลไกรับเรื่องร้องเรียนจากผู้มีส่วนได้เสียของลูกค้าธนาคาร
ในเดือนสิงหาคม 2562 ธนาคารไทยทุกแห่งลงนามรับ “แนวทางการดำเนินกิจการธนาคารอย่างยั่งยืนในด้านการให้สินเชื่ออย่างรับผิดชอบ” (Sustainable Banking Guidelines – Responsible Lending) ซึ่งมีแนวทางหลัก 4 แนวทาง หนึ่งในนั้นคือ การคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholder Engagement) ในการปรับปรุงการดำเนินงานของธนาคารให้สอดคล้องกับหลักการ ESG (ปัจจัยเสี่ยงด้านสังคม สิ่งแวดล้อม และธรรมาภิบาล) และประเมินผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมจากการให้สินเชื่อของธนาคาร
นอกจากนี้ ธนาคารไทยขนาดใหญ่ 5 แห่ง ยังประกาศรับหลักการชี้แนะ UNGP อีกทั้งธนาคารไทยพาณิชย์ ก็เป็นธนาคารไทยแห่งแรกที่รับหลักการอีเควเตอร์ (Equator Principles) ชุดหลักการการปล่อยสินเชื่ออย่างรับผิดชอบระดับสูง ที่ใช้กับสินเชื่อโครงการขนาดใหญ่
ทั้งหมดนี้หมายความว่า ธนาคารในฐานะแหล่งทุนหลักของการลงทุนข้ามพรมแดน ควรกวดขันให้ลูกค้าที่ดำเนินโครงการข้ามพรมแดนรับหลักการชี้แนะ UNGP ดำเนินการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้านก่อนดำเนินโครงการ และเปิดเผยผลการดำเนินงานด้านสิทธิมนุษยชนทุกปีต่อสาธารณะ
นอกจากนี้ ธนาคารเองก็ควรประกาศอย่างชัดเจนว่า ยินดีรับเรื่องร้องเรียนจากผู้มีส่วนได้เสียของลูกค้าธนาคาร เช่น ชาวบ้านในชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากการดำเนินโครงการ โดยมีมาตรการคุ้มครองความเป็นส่วนตัวอย่างรัดกุมเพื่อป้องกันการกลั่นแกล้งจากบริษัท เนื่องจากหลักการชี้แนะ UNGP ที่ธนาคารขนาดใหญ่รับมานั้น ระบุอย่างชัดเจนว่าต้องแสดงความรับผิดชอบตลอดสายห่วงโซ่อุปทาน ซึ่งในกรณีของธนาคารก็หมายรวมถึงกิจกรรมของลูกค้าที่ตัวเองให้การสนับสนุนทางการเงินด้วย
การเปิดรับเรื่องร้องเรียนจากผู้มีส่วนได้เสียของลูกค้าธนาคารโดยตรงนั้น นอกจากจะทำให้ธนาคารได้ชื่อว่าเคารพในสิทธิมนุษยชน ยังเป็นมาตรการที่ช่วยให้ได้ข้อมูลโดยตรงจากผู้ได้รับผลกระทบ แทนที่จะฟังความข้างเดียวจากบริษัทลูกค้าของตัวเองเหมือนที่ผ่านมา ซึ่งก็จะช่วยให้ธนาคารสามารถประเมินความเสี่ยง ESG ของลูกค้าได้อย่างเที่ยงตรงมากขึ้น ซึ่งก็จะช่วยยกระดับการดำเนินงานของให้สอดคล้องกับหลักการปล่อยสินเชื่อที่รับผิดชอบมากกว่าเดิมด้วย