ราคาของความมั่นคงแห่งชาติ

ราคาของความมั่นคงแห่งชาติ

ตีพิมพ์ครั้งแรกในคอลัมน์ “Price to Pay” นิตยสาร IMAGE ฉบับเดือนพฤศจิกายน 2557

หลายสิ่งหลายอย่างในชีวิตเป็นสิ่งที่เรารู้ดีว่ามีราคาแพง แต่กับบางเรื่องเราอาจไม่มีวันรู้เลยว่า ราคาที่เราจ่ายนั้น “แพงเกินไป” หรือไม่ เพราะถูกชี้นำชวนเชื่อว่า เราต้องจ่ายแพงเพราะมัน “จำเป็น” ต่อการดำรงชีวิตอย่างปกติสุข  และเราไม่อาจล่วงรู้ราคาที่แท้จริงหรือแม้แต่จะตั้งคำถามกับราคาที่ต้องจ่าย ก็เพราะความ “จำเป็น” อีกเช่นกัน

สังคมสมัยใหม่ดูเหมือนจะยอมรับกันโดยดุษณีว่า การมีกองทัพที่เข้มแข็งนั้นจำเป็นต่อการรักษา “ความมั่นคงแห่งชาติ” แต่หลายครั้งสิ่งที่รัฐทำก็ก่อให้เกิดความสงสัยว่า ความมั่นคงแห่งชาตินั้นน่าจะหมายถึง “ความมั่นคงของผู้กุมอำนาจรัฐ” มากกว่าความมั่นคงของ “ชาติ” ในความหมาย “ประชาชน”

ฝ่ายความมั่นคงให้นิยาม “ความมั่นคงแห่งชาติ” ไว้อย่างไร? เอกสารวิชาความมั่นคงศึกษา (Security Studies) ของโรงเรียนเสนาธิการทหารบก (วิชัย ชูเชิด, 2547, หน้า 15 อ้างถึงในเว็บไซต์ tortaharn.net) ให้คำตอบไว้ว่า

“ความมั่นคงของชาติ หมายถึง สภาวการณ์หรือสภาพที่รัฐชาติ ภายใต้การนำของรัฐบาลที่มีอำนาจอธิปไตยในการปกครองดินแดนดังกล่าวด้วยตนเอง สามารถดำรงอยู่ด้วยความปลอดภัยจากภยันอันตรายทั้งปวง …มีเสรีต่อความกดดันต่าง ๆ ซึ่งจะประกันให้อำนาจหน้าที่ของแต่ละส่วนภายในชาติดำเนินไปได้อย่างอิสระ มีความแน่นแฟ้นเป็นปึกแผ่น มีความแน่นอนไม่เปลี่ยนแปลงไปโดยง่าย มีความอดทนต่อแรงกดดันต่าง ๆ ที่มากระทบในทุก ๆ ด้าน ทั้งด้านเอกราช อธิปไตย ในด้านบูรภาพแห่งดินแดน ในด้านสวัสดิภาพ ความปลอดภัยและผาสุกของประชาชน ในด้านการปกครองของประเทศ และวิถีการดำเนินชีวิตของคน อีกทั้งจะต้องมีขีดความสามารถที่จะพร้อมเผชิญต่อสถานการณ์ต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น”

จากนิยามข้างต้นจะเห็นว่า “ความมั่นคงของชาติ” กินความค่อนข้างกว้าง หมายรวมตั้งแต่ “ความแน่นอนไม่เปลี่ยนแปลงไปโดยง่าย” “ความอดทนต่อแรงกดดันต่างๆ” ไปจนถึง “ขีดความสามารถ” ของรัฐชาติในการเผชิญหน้าสถานการณ์ต่างๆ

ก่อให้เกิดคำถามว่า การใช้จ่ายงบประมาณทางทหารที่ผ่านมาช่วยรักษา “ความมั่นคงของชาติ” ในความหมายข้างต้นได้ดีเพียงใด ประชาชนจะรู้ได้อย่างไรว่าวันนี้ชาติ “มั่นคง” แล้วหรือยัง

จากมุมมองของฝ่ายความมั่นคง ราคาโดยตรงของความมั่นคงแห่งชาติ ซึ่งหลักๆ อยู่ในรูปของงบประมาณทางทหารนั้น ไม่เพียงแต่จำเป็นต้องจ่าย หากแต่ยังต้องจ่ายในระดับที่ทัดเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน

ในปี พ.ศ. 2556 กระทรวงกลาโหมไทยได้มีการพัฒนาแผน 10 ปี ชื่อ แผนพัฒนาขีดความสามารถกระทรวงกลาโหม ปี 2554-2563 (Modernization Plan : Vision 2020) โดยประมาณการว่า กระทรวงกลาโหมจะได้รับการสนับสนุนงบประมาณเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องทุกปี จนถึงปีงบประมาณ 2563 จะได้รับการสนับสนุนงบประมาณคิดเป็นร้อยละ 2 ของผลผลิตมวลรวมประชาชาติ หรือจีดีพี (สัดส่วนปัจจุบันอยู่ที่ประมาณร้อยละ 1.6 ของจีดีพี)

พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรีฝ่ายความมั่นคง และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม และ พล.อ.อนุพงษ์ เผ่าจินดา อดีตผู้บัญชาการทหารบก (ผบ.ทบ.) สองหัวหอกนายพลผู้ผลักดันแผนนี้ เคยให้เหตุผลว่า[1] “ประเทศเพื่อนบ้านมีการเพิ่มงบประมาณทางการทหารเมื่อเทียบกับสัดส่วนจีดีพีอย่างต่อเนื่อง หากประเทศไทยยังคงสัดส่วนงบประมาณทางการทหารเมื่อเทียบกับจีดีพีในระดับต่ำ จะไม่สามารถสร้างดุลอำนาจกับประเทศเพื่อนบ้านที่มีการเสริมกำลังรบอย่างต่อเนื่องได้”

ความต้องการตามแผนนี้ เฉพาะการจัดหาอาวุธยุทโธปกรณ์นั้นมีโครงการของกองทัพบกวงเงิน 4.97 แสนล้านบาท กองทัพอากาศ วงเงิน 4.4 แสนล้านบาท และกองทัพเรือ 3.25 แสนล้านบาท

นักวิเคราะห์ด้านการทหารหลายฝ่ายมองว่า เศรษฐกิจที่เติบโตขึ้นและการเพิ่มแสนยานุภาพทางทหารของจีน ประกอบกับกรณีพิพาทเรื่องเขตแดนระหว่างจีนและญี่ปุ่น ส่งผลให้ชาติอาเซียนต่างเพิ่มการใช้จ่ายด้านการทหารมากขึ้นเพื่อถ่วงดุลอำนาจ อีกทั้งยังเป็นการปกป้องเส้นทางขนส่ง ท่าเรือ และเขตแดนทางทะเลซึ่งเป็นจุดยุทธศาสตร์สำคัญทางเศรษฐกิจ

นอกจาก “ความมั่นคงแห่งชาติ” จะมีราคาที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องแล้ว ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการจ่ายก็เป็นเรื่องที่อยู่นอกเหนือการรับรู้ของประชาชน – ในเมื่อ “ความลับ” รวมทั้งความลับของกระบวนการงบประมาณ มักถูกยกเป็นเหตุผลว่า “จำเป็น” ต่อการรักษา “ความมั่นคง” เช่นกัน

รายงานโครงการศึกษาวิจัย “การปฏิรูประบบงบประมาณของไทยเพื่อต่อต้านการทุจริต” ของคณะอนุกรรมการฝ่ายวิจัย สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ระบุว่า[2] กระทรวงกลาโหมได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพิ่มขึ้นมากนับตั้งแต่มีการรัฐประหารเมื่อปี พ.ศ. 2549 โดยเพิ่มขึ้นจากประมาณ 8.1 หมื่นล้านบาท ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2549 เป็น 1.68 แสนล้านบาท ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2554 หรือกว่า 2 เท่า

คณะผู้วิจัยฯ ได้ระบุถึงคำสัมภาษณ์ของอดีตผู้บริหารสำนักงบประมาณ ที่ให้ความเห็นเกี่ยวกับงบประมาณของกระทรวงกลาโหมไว้ว่า

“เรื่องการจัดซื้อจัดจ้างของกองทัพ ไม่มีหน่วยงานไหนเข้าไปตรวจสอบได้ แม้แต่ สตง. [สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน] ก็เถอะ ดังนั้นจึงมีการทุจริตสูง [ควรจะมี]กระบวนการกลั่นกรองการจัดซื้อจัดจ้างของกองทัพที่โปร่งใส เราดูในแง่ของอาวุธว่าคุ้มค่าหรือไม่ ไม่ได้ดูเพื่อเปิดเผยความลับของประเทศ …แต่ควรมีแผนป้องกันประเทศที่กำหนดไว้ชัดเจนกว่านี้ว่าจะทำอะไร …เพื่อให้เรารู้กรอบวงเงินคร่าวๆ ในการจัดซื้ออาวุธแล้วซอยมาเป็นงบแต่ละปี แล้วตอบคำถามให้ได้ว่า เมื่อได้มาแล้วจะมีไว้เพื่ออะไร”

คณะผู้วิจัยฯ พบว่า หลังเกิดรัฐประหารในวันที่ 19 กันยายน 2549 งบประมาณของกระทรวงกลาโหมเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และมีการแก้ไข พ.ร.บ. จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 โดยให้อำนาจกับสภากลาโหมมากขึ้น

กฎหมายฉบับนี้กำหนดให้การดำเนินการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมในส่วนที่เกี่ยวกับการพิจารณางบประมาณการทหาร และการแบ่งสรรงบประมาณของกระทรวงกลาโหม ต้องเป็นไปตามมติของสภากลาโหม ซึ่งคณะผู้วิจัยฯ ตั้งข้อสังเกตว่า จำนวนสมาชิกของสภากลาโหมที่มีทั้งหมด 26 คน มีเพียง 2 คนมาจากฝ่ายการเมือง คือ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม และรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหม ในฐานะประธานและรองประธานสภากลาโหม ส่วนสมาชิกที่เหลือมาจากฝ่ายกองทัพ ซึ่งเป็นข้าราชการทหารทั้งหมด

เป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไปว่า ที่ผ่านมากระบวนการจัดหาอาวุธยุทโธปกรณ์ของกระทรวงกลาโหมและกองทัพมีปัญหาเรื่องความไม่โปร่งใสและความไม่ชอบมาพากลหลายโครงการ เช่น โครงการจัดซื้อเครื่องตรวจจับวัตถุระเบิด GT200 (ซึ่งบริษัทผู้จัดจำหน่ายในอังกฤษถูกศาลตัดสินในปี 2556 ว่าจงใจจำหน่ายสินค้าปลอม), โครงการจัดซื้อเรือเหาะ, โครงการจัดซื้อรถหุ้มเกราะยูเครน, โครงการจัดซื้อฝูงบินกริพเพน และโครงการซื้อเรือฟริเกต 2 ลำ มูลค่า 3 หมื่นล้านบาท เป็นต้น

โครงการเหล่านี้นอกจากจะยังไม่มีการตั้งเรื่องสืบสวนสอบสวนใดๆ ในข้อหาทุจริตแล้ว ประชาชนยังไม่มีสิทธิทักท้วงหรือเรียกร้องคำอธิบายถึง “ความจำเป็น” ในการจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์เหล่านี้

นอกจาก “ราคาทางตรง” ในรูปงบประมาณทางทหารที่เราทุกคนร่วมจ่ายในฐานะผู้เสียภาษีแล้ว “ความมั่นคงแห่งชาติ” ยังมี “ราคาทางอ้อม” อีกหลายอย่างที่เราอาจไม่ทันสังเกตหรือเชื่อมโยงว่า เรากำลังจ่ายในราคาค่อนข้างแพง ในนามของความมั่นคงแห่งชาติ

ทุกวันนี้เรายินยอมกับการเสียสละสิทธิเสรีภาพบางอย่างชั่วคราวโดยไม่ปริปากบ่น เพราะมองเห็น “ความไม่มั่นคง” ของบางสถานการณ์อย่างชัดเจน ยกตัวอย่างเช่น เรายอมสละเสรีภาพที่จะไม่เดินผ่านเครื่องเอ็กซเรย์ก่อนขึ้นเครื่องในสนามบิน เพราะเราไม่อยากนั่งเครื่องบินที่สุ่มเสี่ยงต่อการถูกผู้ร้ายจี้กลางอากาศ

แต่อีกหลายกรณี ไม่ว่าจะเป็นการสั่งแบนเกมคอมพิวเตอร์ สั่งห้ามจัดเสวนาเรื่องการเมือง หรือการปิดกั้นเว็บไซต์ที่มี “ข้อความไม่เหมาะสม” ก็ก่อให้เกิดคำถามว่า การละเมิดสิทธิเสรีภาพบางประการในนามของ “ความมั่นคง” นั้น “จำเป็น” อย่างที่รัฐพยายามกล่าวอ้างหรือไม่?

ความตึงเครียดระหว่าง “สิทธิเสรีภาพ” กับ “ความมั่นคงแห่งชาติ” เช่นนี้ แง่หนึ่งอาจเป็นลักษณะที่ขาดไม่ได้ของสังคมสมัยใหม่

ตัวอย่างเช่นในสหรัฐอเมริกา ประชาชน นักไอที และนักรณรงค์เสรีภาพเน็ตจับมือกันขับเคลื่อนขบวนการเรียกร้องให้รัฐแก้กฎหมายการสอดแนมประชาชน ซึ่งถูกเปิดโปงเมื่อไม่นานมานี้ว่า ดำเนินไปอย่างซึมลึกและกว้างขวาง ประชาชนทุกคนในประเทศถูกดักฟังและดักจับข้อมูลส่วนตัว ไม่ว่าจะอยู่ในข่าย “ผู้ต้องสงสัย” เกี่ยวกับการก่อการร้ายหรือไม่

ขบวนการรณรงค์นี้ตั้งชื่อว่า “จำเป็นและได้ส่วน” – “Necessary and Proportionate” (ดูเว็บไซต์ฉบับแปลไทย) เพื่อสะท้อนข้อเรียกร้องหลักของพวกเขาว่า อเมริกันชนมิได้ปฏิเสธกฎหมายและการทำงานของรัฐด้านการรักษาความมั่นคง แต่รัฐจะต้องใช้อำนาจเฉพาะเท่าที่ “จำเป็น” และ “ได้ส่วน” กับระดับของอันตรายที่ประเทศกำลังเผชิญ มิใช่จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนแบบเหมาโหลเหวี่ยงแห

ในยุคแห่ง “ความไม่แน่นอน” ที่ความอยู่รอดของชาติขึ้นอยู่กับระดับ “ความยืดหยุ่น” (resilience) ของสังคมในการปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์ใหม่ๆ และสอดรับกับความต้องการของสมาชิกที่หลากหลาย มากกว่าระดับ “ความแน่นอนไม่เปลี่ยนแปลง” นั้น

ชาติที่อยู่รอดอาจมิใช่ชาติที่รัฐมอง  “ความมั่นคงแห่งชาติ” ในนิยามเดิมๆ เรียกร้องให้ประชาชนจ่ายราคาเดิมๆ ที่แพงลิบไม่รู้จบอีกต่อไป.