เรื่องยุ่งๆ ของการ “ฮั้ว” ยุคสื่อหลอมรวม

(เขียนบทความนี้ให้กับวารสาร “รู้จักสื่อ รู้จักสิทธิ์” ของสำนักงาน กสทช. เลยนำมาเผยแพร่ที่นี่ด้วยค่ะ)

เรื่องยุ่งๆ ของการ “ฮั้ว” ยุคสื่อหลอมรวม

พฤษภาคม 2557

สื่อทีวีและวิทยุที่ไร้ธรรมาภิบาลมีวิธีเอาเปรียบผู้บริโภคอย่างไรบ้าง? เราๆ ท่านๆ อาจคุ้นเคยกับเรื่องที่มองเห็นได้ไม่ยากนัก อย่างเช่นการให้บริการคุณภาพต่ำกว่าที่สัญญาไว้ (เผลอๆ อาจเกิดสัญญาณขาด ดูทีวีหรือฟังวิทยุไม่ได้เป็นชั่วโมงๆ) หรือการฉายโฆษณาที่บิดเบือนอย่างชัดเจน

แต่พฤติกรรมเอาเปรียบบางอย่างเป็นสิ่งที่เราดูออกได้ยากเย็น โดยเฉพาะการสมคบคิดกันเอาเปรียบผู้บริโภค หรือที่เรียกเป็นภาษาชาวบ้านว่า การ “ฮั้ว” นั่นเอง

แทบจะเป็นไปไม่ได้ที่ผู้บริโภคจะแยกแยะระหว่างผู้ประกอบการที่ฮั้วกัน กับผู้ประกอบการที่แข่งขันกันจริงๆ เพราะเราไม่รู้ว่าต้นทุนของธุรกิจที่ซับซ้อนอย่างสื่อโทรทัศน์และวิทยุนั้นมีอะไรบ้างและเท่ากับเท่าไร จึงบอกไม่ได้ว่าราคาที่เราจ่ายอยู่นั้น (ซึ่งเกือบเท่ากันทุกเจ้า) แปลว่าเรากำลังถูก “ขูดรีด” หรือเปล่า เป็นผลจากสภาพการแข่งขันที่เข้มข้น (ผู้ประกอบการแข่งกันตัดราคาให้บริการ) หรือเป็นผลจากการไปตกลงฮั้วกันลับหลังเรากันแน่

การเอาเปรียบผู้บริโภคสื่อด้วยการฮั้ว นับเป็นการกระทำที่ถือว่าละเมิดกฏของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) โดยประกาศ กสทช. เรื่อง การกระทำที่เป็นการเอาเปรียบผู้บริโภคในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. 2555 ข้อ 4(6) ให้นิยามของการเอาเปรียบลักษณะนี้ไว้ว่า

“การดำเนินการของผู้ประกอบกิจการกระจายเสียงหรือกิจการโทรทัศน์มากกว่าหนึ่งรายขึ้นไป ซึ่งร่วมกันกำหนดเงื่อนไขการเข้าถึงบริการอันมีลักษณะบังคับให้ผู้บริโภคต้องเลือกใช้บริการของผู้ประกอบกิจการ กระจายเสียงหรือกิจการโทรทัศน์นั้นรายใดรายหนึ่ง หรือสร้างภาระเกินสมควรในการเข้าถึงบริการนั้น” คำสำคัญในข้อนี้คือ “บังคับให้ผู้บริโภคเลือกใช้บริการ” และ “สร้างภาระเกินสมควร”

ความท้าทายของ กสทช. คือ จะกำกับเพื่อจำกัดพฤติกรรมเอาเปรียบข้อนี้อย่างไร เพราะถ้ารอให้ผู้บริโภคมาร้องเรียนเองคงไม่ได้การ เพราะก็ดังที่เกริ่นไปข้างต้นแล้วว่า เรื่องนี้ผู้บริโภคดูออกยากมาก

หน้าที่ของ กสทช. ซับซ้อนยิ่งขึ้นในยุค “สื่อหลอมรวม” (convergence) – การเปลี่ยนแปลงใหญ่หลวงด้านเทคโนโลยีและโครงสร้างธุรกิจสื่อ ส่งผลให้ผู้บริโภคเปลี่ยนพฤติกรรมเสพสื่อไปอย่างมาก วันนี้เราใช้หน้าจอมือถือดูทีวี เล่นเน็ต ฟังวิทยุผ่านเน็ต และดูคลิปวีดีโอในเน็ตไปพร้อมกันได้อย่างง่ายดาย ผู้ประกอบการหลายรายก็ให้บริการครบวงจร ตั้งแต่ช่องทีวีดาวเทียม สัญญาณมือถือ ยันอินเทอร์เน็ตบรอดแบนด์ แต่ระบบการกำกับดูแลยังไม่หลอมรวมเหมือนกันกับสื่อ ยังแยกส่วนระหว่าง กสทช. ในฐานะผู้กำกับดูแลธุรกิจสื่อและโทรคมนาคม กับกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ในฐานะผู้กำกับดูแลอินเทอร์เน็ต นี่เฉพาะหน่วยงานในประเทศเท่านั้น ยิ่งคิดว่าอินเทอร์เน็ตไร้พรมแดนยิ่งปวดเศียรเวียนเกล้ากว่านี้อีก

สรุปสั้นๆ คือ ยุคสื่อหลอมรวมโดยรวมแล้วเป็นประโยชน์แก่ผู้บริโภคก็จริง แต่ก็เปิดช่องทางใหม่ๆ ให้ผู้ประกอบการฮั้วกันเอาเปรียบโดยที่เราไม่รู้ตัวด้วย ความท้าทายเรื่องการแข่งขันที่ผู้กำกับดูแลอย่าง กสทช. ต้องเผชิญในยุคสื่อหลอมรวมนั้น มีตั้งแต่การนิยาม “ตลาด” (สำคัญสำหรับการวางกรอบการพิจารณาว่า ผู้ประกอบการรายใดมีอำนาจ “เหนือตลาด” แล้วหรือไม่), ความทับซ้อนของอำนาจการกำกับดูแลทั้งในประเทศและระหว่างประเทศ, นโยบายรัฐอาจเอื้อประโยชน์ให้กับผู้ประกอบการรายใดรายหนึ่งโดยที่ผู้กำกับดูแลทำอะไรไม่ได้ และความจำเป็นของการต้องตามเทคโนโลยีให้ทัน

ในเมื่อ กสทช. บ้านเรายังไม่มีกฎเกณฑ์เรื่องนี้ออกมา ลองมาดูบทเรียนจากต่างประเทศบ้าง ว่าผู้กำกับดูแลเขารับมือกับความท้าทายอย่างไร 

ผู้กำกับดูแลสื่อในหลายประเทศทบทวนกฏระเบียบที่เกี่ยวกับการแข่งขันอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้ทันกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา ยกตัวอย่างเช่น ออฟคอม (OFCOM) องค์กรกำกับสื่อในอังกฤษ ทบทวนกฏการเป็นเจ้าของบริษัทสื่อเป็นประจำ นำส่งข้อเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศ ส่วนในสหรัฐอเมริกา เอฟซีซี (FCC) องค์กรกำกับสื่อ ก็มีหน้าที่ตามกฎหมายโทรคมนาคม ปี 1996 ในการทบทวนกฎการเป็นเจ้าของสื่อทุกสี่ปี เพื่อดูว่ากฎเกณฑ์เหล่านั้นยังทันสมัย ส่งเสริมการแข่งขันอยู่หรือไม่

บางครั้งเอฟซีซีก็ผ่อนปรนกฏเกณฑ์ เช่น ในปี 2001 เอฟซีซีผ่อนปรนกฎที่ห้ามบริษัทสื่อยักษ์ใหญ่มีเครือข่ายวิทยุหรือโทรทัศน์ระดับชาติมากกว่าหนึ่งเครือข่าย (เรียกว่า dual network rule) เปิดทางให้มีการซื้อกิจการได้ เพราะมองว่าบริษัทได้ประโยชน์จากประสิทธิภาพและการประหยัดจากขนาดที่เพิ่มขึ้น โดยไม่ลิดรอนระดับการแข่งขันในสาระสำคัญ ผู้บริโภคน่าจะได้ประโยชน์มากกว่าเสีย

ถึงแม้จะผ่อนผันเป็นครั้งคราว เอฟซีซีก็ไม่เคยยกเลิกกฎ dual network ไปทั้งหมด เพราะมองว่ากฎนี้จำเป็นต่อการส่งเสริมการแข่งขัน และความหลากหลายของมุมมองที่สื่อส่งต่อไปยังผู้เสพ

ปัจจุบันผลที่สำคัญที่สุดจากกฎนี้คือ ห้ามการควบรวมกิจการระหว่างค่ายยักษ์ “ท๊อปโฟร์” ในวงการโทรทัศน์อเมริกัน อันได้แก่ ABC, CBS, Fox และ NBC

ดูอังกฤษกับอเมริกาไปแล้ว หันมาดูประเทศในทวีปเอเชียกันบ้าง ในเดือนพฤษภาคม 2011 ข่าวใหญ่ข่าวหนึ่งในเกาหลีใต้คือ เคเอฟทีซี (KFTC) คณะกรรมการกำกับการแข่งขัน ออกคำสั่ง “ห้ามฮั้ว” กับผู้ประกอบการ 24 รายในตลาดเคเบิลทีวี และบังคับให้จ่ายค่าปรับรวมกันกว่า 300 ล้านบาท โทษฐานตกลงกันฮั้วระหว่างปี 2008-2010 เพื่อกีดกันไม่ให้ไอพีทีวี (IPTV ย่อมาจาก Internet Protocol TV หรือการแพร่ภาพโทรทัศน์ผ่านเครือข่ายอินเทอร์เน็ต) ได้ก้าวขึ้นมาแข่งขันกับวงการเคเบิลทีวี

เรื่องของเรื่องคือ ในเดือนตุลาคม 2008 บริษัทเคเบิลทีวีรายใหญ่สุมหัวกันบีบบังคับให้ผู้ผลิตรายการลงนามในสัญญากับตนว่า จะผลิตรายการป้อนเคเบิลทีวีเท่านั้น เมื่อบริษัท วันมีเดีย (One Media) ผู้ผลิตรายการเบอร์หนึ่งของประเทศ ตัดสินใจป้อนรายการผ่านไอพีทีวี บริษัทเคเบิลยักษ์ใหญ่เหล่านี้ก็ “ลงโทษ” วันมีเดียด้วยการลดจำนวนช่องรายการของวันมีเดียที่ออกอากาศผ่านโครงข่ายเคเบิลทีวีของตัวเองลงอย่างฮวบฉาบถึง 19-28% จากนั้นก็ไปลงขันกันเสนอเงินอุดหนุนกว่า 750 ล้านบาท ให้กับบริษัทผู้ผลิตรายการเบอร์สองในตลาด คือ ซีเจ มีเดีย (CJ Media) ภายใต้เงื่อนไขว่า ซีเจ มีเดีย จะต้องไม่ฉายรายการผ่านไอพีทีวี จะฉายผ่านเคเบิลเท่านั้น

ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นคือ ผู้ประกอบการไอพีทีวีไม่สามารถซื้อรายการดีๆ มาแย่งส่วนแบ่งตลาดไปจากเคเบิลได้ ผู้บริโภคมีทางเลือกน้อยลง และอำนาจครองตลาดของเคเบิลทีวีก็เพิ่มขึ้น – เหล่านี้ล้วนเป็นเหตุผลให้ผู้กำกับดูแลสื่อเลือกลงดาบ สั่งยกเลิกการฮั้ว และสั่งปรับอย่างหนักให้เป็นเยี่ยงอย่าง

บทเรียนจากต่างประเทศเหล่านี้น่าจะบอกเราว่า ไม่ว่าเทคโนโลยีจะวิ่งเร็วเพียงใด การ “ฮั้ว” กันระหว่างผู้ประกอบการก็เป็นการเอาเปรียบผู้บริโภคอยู่ร่ำไป เพราะทำให้เราจ่ายราคาแพงเกินจริง ไม่ได้เกิดจากการแข่งขันที่เป็นธรรม และตัดทางเลือกของเราในการรับชมสื่อที่หลากหลาย

กสทช. จะออกกฎและบังคับใช้กฎเพื่อห้ามและปรามบรรดานัก “ฮั้ว” ในวงการสื่อไทยได้หรือไม่ เป็นเรื่องที่เรายังต้องตั้งตารอและติดตามอย่างใกล้ชิดกันต่อไป.