[Today marks the 32nd anniversary of the bloody 14 October 1973 student uprising in Thailand. Here I talk about Fareed Zakaria, my second vote in the The Prospect/FP Top 100 Public Intellectuals list, particularly his idea that democracy is not inherently good, and that the threat of an “illiberal democracy” is much greater now than ever before. You can read about this idea in The Rise of Illiberal Democracy article, and The Future of Freedom book.]
ในวาระวันครบรอบ 32 ปี ของเหตุการณ์ 14 ตุลา 16 ข้าพเจ้าคิดว่าเป็นโอกาสดี ที่จะเล่าถึงแนวคิดของ Fareed Zakaria บรรณาธิการของ Newsweek ชาวอินเดีย หนึ่งในนักคิด นักเขียนด้านการเมืองที่เฉียบคมที่สุดในโลกขณะนี้
ในบรรดานักคิดผู้ศึกษาพฤติกรรมมนุษย์ในมุมมองต่างๆ ถ้า Jared Diamond เปรียบเสมือนนักวิ่งผลัดแรก ผู้ส่องไฟให้เราเห็นปัจจัยสำคัญที่อยู่ใต้แบบแผนในประวัติศาสตร์มนุษย์ ในระดับกว้างที่สุด คือระหว่างทวีปต่างๆ แล้ว Fareed Zakaria ก็อาจเปรียบเสมือนไม้ผลัดที่สอง ที่จะส่องไฟในระดับแคบลง ให้เรามองเห็นสถานการณ์ของสังคมการเมืองมนุษย์ ได้อย่างถ่องแท้ยิ่งขึ้น
ในหนังสือชื่อ “The Future of Freedom” Zakaria ชี้ให้เห็นว่า ประชาธิปไตยนั้น ไม่ใช่เป็นระบอบที่ “ดี” ในตัวของมันเอง หากเป็นระบอบที่ต้องใช้ควบคู่ไปกับระบอบเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional liberalism) เพื่อให้เกิดผลประโยชน์ที่แท้จริงต่อสังคม ประชาธิปไตยเสรี (liberal democracy) คือ ประชาธิปไตยที่เคารพในสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และมีกลไกต่างๆ ที่จำกัดอำนาจรัฐอย่างได้ผล เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพเหล่านั้น
พูดง่ายๆ ก็คือ ให้อำนาจต่อประชาชนในการไปลงคะแนนเลือกผู้แทน เพียงอย่างเดียวไม่พอ ต้องมีระบอบรัฐธรรมนูญ และกลไกการคานและถ่วงดุลอำนาจรัฐภายใต้รัฐธรรมนูญนั้น ที่มีประสิทธิภาพและเป็นอิสระจากการเมืองด้วย จึงจะสามารถคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ จริงๆ แล้ว การแยกแยะเสรีนิยม (liberalism) ออกมาจากประชาธิปไตย (democracy) นั้นไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่ความหลักแหลมของ Zakaria อยู่ตรงที่เขาสามารถเอาแนวคิดนี้ มาปรับใช้ในการวิเคราะห์สถานการณ์โลกปัจจุบัน ได้อย่างทันเวลาและมีประโยชน์
ในหนังสือ Zakaria ยังชี้ว่าการเมืองอเมริกา ปัจจุบันประสบปัญหาจากการเป็น “ประชาธิปไตยมากเกินไป” คือนักการเมืองปัจจุบันต้องรับฟังเสียงจากกลุ่มผลประโยชน์ (interest groups) มากมายเป็นพันเป็นหมื่น ซึ่งความต้องการเหล่านี้มักขัดแย้งกัน ทำให้นักการเมืองมักตกอยู่ในภาวะรักพี่เสียดายน้อง ไม่กล้าตัดสินใจ ไม่สามารถบริหารบ้านเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ (ปัญหานี้เป็นสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่ โดยเฉพาะในสาขา public choice เห็นว่า เป็นหนึ่งในปัญหาหลักของการเมือง) และเรียกร้องให้อเมริกาแก้ไขปัญหาของตัวเอง ก่อนที่จะมากดดันชาวบ้านรอบโลก ให้ทำตามโมเดลของตน ซึ่งก็ไม่ใช่เป็นโมเดล “สมบูรณ์แบบ” ที่จะใช้แก้ปัญหาได้ทั่วโลก เพราะแต่ละประเทศก็มีวัฒนธรรม ระดับการพัฒนา และสภาพสังคมที่แตกต่างกัน
[Today marks the 32nd anniversary of the bloody 14 October 1973 student uprising in Thailand. Here I talk about Fareed Zakaria, my second vote in the The Prospect/FP Top 100 Public Intellectuals list, particularly his idea that democracy is not inherently good, and that the threat of an “illiberal democracy” is much greater now than ever before. You can read about this idea in The Rise of Illiberal Democracy article, and The Future of Freedom book.]
ในวาระวันครบรอบ 32 ปี ของเหตุการณ์ 14 ตุลา 16 ข้าพเจ้าคิดว่าเป็นโอกาสดี ที่จะเล่าถึงแนวคิดของ Fareed Zakaria บรรณาธิการของ Newsweek ชาวอินเดีย หนึ่งในนักคิด นักเขียนด้านการเมืองที่เฉียบคมที่สุดในโลกขณะนี้
ในบรรดานักคิดผู้ศึกษาพฤติกรรมมนุษย์ในมุมมองต่างๆ ถ้า Jared Diamond เปรียบเสมือนนักวิ่งผลัดแรก ผู้ส่องไฟให้เราเห็นปัจจัยสำคัญที่อยู่ใต้แบบแผนในประวัติศาสตร์มนุษย์ ในระดับกว้างที่สุด คือระหว่างทวีปต่างๆ แล้ว Fareed Zakaria ก็อาจเปรียบเสมือนไม้ผลัดที่สอง ที่จะส่องไฟในระดับแคบลง ให้เรามองเห็นสถานการณ์ของสังคมการเมืองมนุษย์ ได้อย่างถ่องแท้ยิ่งขึ้น
ในหนังสือชื่อ “The Future of Freedom” Zakaria ชี้ให้เห็นว่า ประชาธิปไตยนั้น ไม่ใช่เป็นระบอบที่ “ดี” ในตัวของมันเอง หากเป็นระบอบที่ต้องใช้ควบคู่ไปกับระบอบเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional liberalism) เพื่อให้เกิดผลประโยชน์ที่แท้จริงต่อสังคม ประชาธิปไตยเสรี (liberal democracy) คือ ประชาธิปไตยที่เคารพในสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และมีกลไกต่างๆ ที่จำกัดอำนาจรัฐอย่างได้ผล เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพเหล่านั้น
พูดง่ายๆ ก็คือ ให้อำนาจต่อประชาชนในการไปลงคะแนนเลือกผู้แทน เพียงอย่างเดียวไม่พอ ต้องมีระบอบรัฐธรรมนูญ และกลไกการคานและถ่วงดุลอำนาจรัฐภายใต้รัฐธรรมนูญนั้น ที่มีประสิทธิภาพและเป็นอิสระจากการเมืองด้วย จึงจะสามารถคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ จริงๆ แล้ว การแยกแยะเสรีนิยม (liberalism) ออกมาจากประชาธิปไตย (democracy) นั้นไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่ความหลักแหลมของ Zakaria อยู่ตรงที่เขาสามารถเอาแนวคิดนี้ มาปรับใช้ในการวิเคราะห์สถานการณ์โลกปัจจุบัน ได้อย่างทันเวลาและมีประโยชน์
ในหนังสือ Zakaria ยังชี้ว่าการเมืองอเมริกา ปัจจุบันประสบปัญหาจากการเป็น “ประชาธิปไตยมากเกินไป” คือนักการเมืองปัจจุบันต้องรับฟังเสียงจากกลุ่มผลประโยชน์ (interest groups) มากมายเป็นพันเป็นหมื่น ซึ่งความต้องการเหล่านี้มักขัดแย้งกัน ทำให้นักการเมืองมักตกอยู่ในภาวะรักพี่เสียดายน้อง ไม่กล้าตัดสินใจ ไม่สามารถบริหารบ้านเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ (ปัญหานี้เป็นสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่ โดยเฉพาะในสาขา public choice เห็นว่า เป็นหนึ่งในปัญหาหลักของการเมือง) และเรียกร้องให้อเมริกาแก้ไขปัญหาของตัวเอง ก่อนที่จะมากดดันชาวบ้านรอบโลก ให้ทำตามโมเดลของตน ซึ่งก็ไม่ใช่เป็นโมเดล “สมบูรณ์แบบ” ที่จะใช้แก้ปัญหาได้ทั่วโลก เพราะแต่ละประเทศก็มีวัฒนธรรม ระดับการพัฒนา และสภาพสังคมที่แตกต่างกัน
ตอนนี้สงครามในอิรัก ทำท่าว่าจะไม่จบลงง่ายๆ (ยอดทหารอเมริกันที่เสียชีวิตในสงครามนี้ พุ่งสูงกว่ายอดในสงครามเวียดนาม ไปเรียบร้อยหลายเดือนแล้ว) และรัฐบาลอิรักที่มาจากการเลือกตั้ง ก็ดูเหมือนจะจัดการอะไรไม่ได้เลย เหตุการณ์นี้ทำให้แนวคิดของ Zakaria ที่ว่าประชาธิปไตยอย่างเดียวนั้นไม่เพียงพอ ดูจะเป็นข้อสังเกตที่ใช้กับโลกเราได้มากขึ้นเรื่อยๆ
เมื่อหันมาดูประเทศไทย แม้ว่าตอนนี้เราจะมีรัฐบาลจากการเลือกตั้งที่มีผู้ไปใช้สิทธิมากที่สุดในประวัติศาสตร์ (ซึ่งในนิยามของประชาธิปไตยก็อาจแปลว่า เราเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น) เสรีภาพของภาคประชาชน (รวมถึงสื่อต่างๆ) โดยเฉพาะเสรีภาพในการตีแผ่ความจริง และวิพากษ์การกระทำของรัฐบาล กลับถูกลิดรอนไปเรื่อยๆ อย่างน่าใจหาย ตอนนี้ชาวมุสลิมในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องอะไรกับพวกผู้ก่อการร้าย ก็กำลังถูกลิดรอนเสรีภาพในการเลือกรูปแบบการศึกษา การประกอบอาชีพ (เช่น ถ้าคุณเป็นชาวสวนยางที่ต้องไปกรีดยางตอนตีสี่ แล้วทหารห้ามไปกรีดเพราะมัน “อันตราย” ก็เท่ากับบังคับให้คุณไปหางานใหม่ทำ) และแม้กระทั่งการลี้ภัยทางการเมือง
เหตุนี้จึงดูเหมือนว่า ประเทศเรากำลังเดินทางเข้าสู่ภาวะ “ประชาธิปไตยไร้เสรี” ตามนิยามของ Zakaria ไปเสียแล้ว ถึงเวลาหรือยัง ที่นักการเมืองในบ้านเรา จะหันมาสำเหนียกในคำเตือนของ Zakaria ว่า: “ประชาธิปไตยที่ปราศจากเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ ไม่เพียงแต่ไม่ดีพอเท่านั้น แต่ยังเป็นอันตรายใหญ่หลวง เพราะนำมาซึ่งการลิดรอนเสรีภาพ การใช้อำนาจในทางที่ผิด ความแตกแยกระหว่างเชื้อชาติ และแม้แต่สงคราม”
ต่อไปนี้ข้าพเจ้าอยากแปลบางตอนจากบทความของ Zakaria เกี่ยวกับประชาธิปไตยไร้เสรี ก่อนที่จะออกมาเป็นหนังสือ Future of Freedom และก่อนที่จะเกิดโศกนาฏกรรม 9/11 ถึง 4 ปี แต่ยังไม่เก่าหรือล้าสมัยเลย หวังว่าจะให้แง่คิดกับท่านผู้อ่านบ้างไม่มากก็น้อย (ว้า ลงท้ายแบบนี้อีกแล้ว เศร้าจัง เขียนตอนจบไม่เก่ง) ยาวหน่อย แต่สนุกดีนะ (คิดเข้าข้างตัวเองอีกแล้ว) สงสัยจะชอบทรมานคนอ่านเหมือนคุณปิ่น 😉
ปรากฏการณ์ประชาธิปไตยไร้เสรี
The Rise of Illiberal Democracy
คลื่นลูกใหม่
Richard Holbrooke นักการทูตชาวอเมริกัน นั่งครุ่นคิดถึงปัญหาอันหนักหน่วง หนึ่งวันก่อนวันเลือกตั้งทั่วไปของประเทศบอสเนีย ในเดือนกันยายน พ.ศ. 2539 ทุกคนหวังว่าการเลือกตั้งจะช่วยนำวิถีชีวิตปกติ ให้หวนคืนสู่ประเทศที่ถูกไฟสงครามทำลายล้าง “ลองคิดดูว่าถ้าผลออกมาว่าการเลือกตั้ง เป็นไปอย่างเสรีและยุติธรรม” เขากล่าว “แต่ผู้ที่ได้รับเลือกเป็นพวกเหยียดผิว เผด็จการฟาสซิสท์ หรือพวกลัทธิแบ่งแยกดินแดน ที่ประกาศตัวว่าต่อต้าน [สันติภาพและการรวมประเทศ] นั่นละ คือปัญหาโลกแตก” และนั่นเป็นความจริงครับ ไม่เฉพาะแต่ในประเทศที่เราเคยเรียกว่ายูโกสลาเวียในอดีตเท่านั้น แต่เป็นปัญหาที่เกิดบ่อยขึ้นเรื่อยๆ รอบโลก ฝ่ายปกครองที่ได้รับเลือกตั้งตามวิถีแห่งประชาธิปไตย ซึ่งโดยมากเป็นมติมหาชน กำลังละเลยขอบเขตอำนาจของตัวเองที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ และลิดรอนสิทธิและเสรีภาพพื้นฐานของประชาชนอยู่เนืองๆ จากเปรูถึงปาเลสไตน์ เซียรา ลีโอนี (Sierra Leone) ถึงสโลวาเกีย ปากีสถานถึงฟิลิปปินส์ ปรากฏการณ์อันน่าหวั่นวิตก กำลังก่อตัวขึ้นในวงการต่างประเทศ – ประชาธิปไตยไร้เสรี (illiberal democracy)
เรามองเห็นปัญหานี้ยาก เพราะในช่วงเวลาเกือบหนึ่งศตวรรษที่ผ่านมา คำว่า “ประชาธิปไตย” ในตะวันตกหมายถึง “ประชาธิปไตยเสรี” (liberal democracy) – ระบอบการเมืองที่ไม่ได้มีแต่การเลือกตั้งที่เสรีและยุติธรรมเท่านั้น แต่ยังอยู่ใต้กฎหมาย การแบ่งอำนาจระหว่างฝ่ายต่างๆ และการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพพื้นฐานต่างๆ เช่น เสรีภาพในการพูด การชุมนุม การนับถือศาสนา และทรัพย์สินส่วนบุคคล จริงๆ แล้ว เสรีภาพพื้นฐานเหล่านี้ – ที่เราอาจเรียกว่า เสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional liberalism) – ล้วนเป็นสิ่งที่แตกต่างจากระบอบประชาธิปไตย ทั้งทางทฤษฎีและข้อเท็จจริงในประวัติศาสตร์ ดังที่นักวิทยาศาสตร์การเมือง Phillippe Schmitter ชี้ว่า “เสรีนิยม (liberalism) ทั้งที่เป็นกรอบความคิดของเสรีภาพทางการเมือง หรือหลักการของนโยบายเศรษฐกิจ อาจอุบัติขึ้นโดยบังเอิญพร้อมๆ กันกับประชาธิปไตย แต่มันไม่เคยถูกผูกหรือเชื่อมโยงกับกระบวนการของประชาธิปไตยในโลกแห่งความจริง” ปัจจุบันทางสองสายของประชาธิปไตยเสรี ที่เคยผสานรวมเป็นหนึ่งเดียวในโครงสร้างการเมืองของโลกตะวันตก กำลังคลายออกจากกัน: ประชาธิปไตยกำลังเบ่งบาน ในขณะที่เสรีนิยมรัฐธรรมนูญตกอยู่ในภาวะย่ำแย่
ปัจจุบัน 118 ประเทศจาก 193 ประเทศทั่วโลกเป็นประชาธิปไตย ครอบคลุม 54.8% ของประชากรโลกทั้งหมด ซึ่งเป็นสัดส่วนที่สูงขึ้นมากจากสิบปีก่อน แต่แทนที่เราจะดีใจ เรากลับต้องกังวลใจยิ่งขึ้นที่เห็นการเลือกตั้งแบบหลายพรรค แพร่ขยายเป็นวงกว้างในยุโรปตอนใต้และกลาง เอเชีย แอฟริกา และอเมริกาใต้ ทั้งนี้เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นหลังจากการเลือกตั้งสิ้นสุดลง ผู้นำที่เป็นที่นิยมของประชาชน เช่น Boris Yeltsin ของรัสเซีย และ Carlos Menem ของอาร์เจนตินา ปกครองโดยกฤษฎีกาที่ออกในฐานะประธานาธิบดี โดยไม่ผ่านรัฐสภาเลย นับเป็นการละเลยวิธีปฏิบัติตามกฎรัฐธรรมนูญขั้นพื้นฐาน รัฐสภาของอิหร่าน – ที่มาจากการเลือกตั้งที่เสรีกว่าแทบทุกประเทศในตะวันออกกลาง – กำหนดข้อจำกัดเสรีภาพส่วนบุคคลในการพูด การชุมนุม และแม้กระทั่งการแต่งกาย ทำให้เสรีภาพที่ประชาชนมีน้อยอยู่แล้ว ยิ่งถดถอยลงไปอีก รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในเอธิโอเปีย สั่งให้ทหารจับกุมและฆ่าฟันนักข่าวและศัตรูทางการเมือง ทำร้ายสิทธิมนุษยชน (และชีวิตมนุษย์) อย่างไม่มีทางเยียวยาแก้ไข
ประชาธิปไตยไร้เสรีเป็นอุตสาหกรรมที่เติบโตอย่างรวดเร็ว เมื่อปี พ.ศ. 2533 มีประเทศประชาธิปไตยเพียง 22% ที่จัดว่าไร้เสรี แต่สองปีต่อมา สัดส่วนนี้เพิ่มเป็น 35% มีประเทศประชาธิปไตยไร้เสรีส่วนน้อยที่พัฒนาไปเป็นประชาธิปไตยเสรี – ส่วนใหญ่ถอยหลังเข้าคลองไปมากกว่าเดิม แทนที่ปรากฏการณ์นี้จะเป็นภาวะชั่วคราวหรือช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ กลับกลายเป็นว่ารัฐบาลในหลายๆ ประเทศ ปักหลักใช้ระบอบการปกครองที่ผนึกกลไกที่เป็นประชาธิปไตย เข้ากับภาวะไร้เสรีภาพของภาคประชาชน เนื่องจากตอนนี้ประเทศทั่วโลกต่างก็คุ้นเคยกับรูปแบบต่างๆ ของระบบทุนนิยม ประเทศเหล่านั้นก็น่าจะสามารถนำรูปแบบอันหลากหลายของระบอบประชาธิปไตย มาปรับใช้ได้ รูปแบบประชาธิปไตยเสรีตามแบบฉบับตะวันตก อาจมิใช่ปลายทางบนถนนสายประชาธิปไตย หากเป็นเพียงแนวทางหนึ่งในบรรดาทางออกทั้งหลายเท่านั้น
ประชาธิปไตยและเสรีภาพ
นับจากยุคของ Herodotus เป็นต้นมา “ประชาธิปไตย” หมายถึงการปกครองโดยประชาชน แนวคิดที่ว่าประชาธิปไตยหมายถึงกระบวนการเลือกรัฐบาล เป็นนิยามที่นักวิทยาศาสตร์สังคมใช้กันอย่างแพร่หลาย ในหนังสือเรื่อง “The Third Wave” Samuel P. Huntington อธิบายว่าทำไม:
การเลือกตั้งเปิดที่เสรีและยุติธรรม เป็นแก่นแท้ของประชาธิปไตย เป็นองค์ประกอบสำคัญที่ขาดไม่ได้ รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งอาจไร้ประสิทธิภาพ ฉ้อราษฎร์บังหลวง ไร้วิสัยทัศน์ ขาดความรับผิดชอบ ถูกครอบงำโดยกลุ่มที่ผลักดันเพื่อผลประโยชน์ตนเอง และไม่สามารถดำเนินนโยบายเพื่อประโยชน์ส่วนรวมได้ รัฐบาลที่มีลักษณะเหล่านี้ย่อมไม่เป็นที่ปรารถนา แต่ไม่ได้หมายความว่าไม่เป็นประชาธิปไตย ประชาธิปไตยเป็นเพียงคุณธรรมสาธารณะข้อหนึ่งในหลายๆ ข้อ ไม่ใช่คุณธรรมเพียงหนึ่งเดียว เราจะเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างประชาธิปไตย กับคุณธรรมสาธารณะข้ออื่นๆ ได้ ก็ต่อเมื่อเราสามารถแยกแยะประชาธิปไตย ออกมาอย่างชัดเจนจากคุณลักษณะอื่นในระบอบการเมือง
นิยามนี้ตรงกับสามัญสำนึกทั่วไป เราเรียกประเทศที่จัดการเลือกตั้งแบบพหุพรรคว่า เป็นประชาธิปไตย เมื่อใดพลเมืองมีส่วนร่วมในระบอบการเมืองมากขึ้น เช่น การให้ผู้หญิงมีสิทธิเลือกตั้ง เราก็บอกว่าประเทศนั้นเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น เมื่อเราเชื่อว่า การเลือกตั้งต้องเป็นไปอย่างเสรีและเป็นธรรม เราก็ต้องมีมาตรการคุ้มครองเสรีภาพในการพูดและการชุมนุม แต่หากเราจะขยับขยายนิยามพื้นฐานนี้ ให้มีความหมายครอบคลุมสิทธิส่วนบุคคลอื่นๆ ด้านสังคม การเมือง และศาสนาด้วย ก็จะเป็นการเปลี่ยนคำว่า “ประชาธิปไตย” ให้กลายเป็นถ้วยรางวัลแห่งความสำเร็จ แทนที่จะเป็นคำบรรยายธรรมดาๆ คำหนึ่ง เพราะท้ายที่สุดแล้ว สวีเดนก็มีระบบเศรษฐกิจที่หลายๆ คนมองว่าจำกัดสิทธิเหนือทรัพย์ (property rights) บางประการ รัฐบาลฝรั่งเศสผูกขาดกิจการโทรทัศน์จนกระทั่งเมื่อไม่นานมานี้ และอังกฤษมีศาสนาประจำชาติ แต่ประเทศทั้งสามก็ยังเป็นประชาธิปไตยอย่างแน่นอน การนิยาม “ประชาธิปไตย” ให้แปลว่า “มีรัฐบาลที่ดี” จึงเป็นวิธีที่ทำให้เราไม่สามารถนำหลักการนี้มาวิเคราะห์อะไรได้เลย
ในทางกลับกัน ระบอบเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญไม่เกี่ยวกับกระบวนการคัดเลือกรัฐบาล แต่เกี่ยวกับการคัดเลือก เป้าหมายของรัฐบาล มันเป็นประเพณีที่หยั่งรากลึกในประวัติศาสตร์ตะวันตก ที่ต้องการปกป้องอธิปไตยและศักดิ์ศรีส่วนบุคคล จากการบีบบังคับต่างๆ ไม่ว่าจะมาจากแหล่งใดก็ตาม – รัฐ ศาสนจักร หรือสังคม ศัพท์คำนี้ผูกร้อยแนวคิดที่เกี่ยวข้องกันสองประเด็นเข้าด้วยกัน มันเป็นเสรีเพราะสืบเนื่องจากปรัชญากรีก ที่เน้นเสรีภาพส่วนบุคคล มันอยู่ใต้รัฐธรรมนูญเพราะสืบเนื่องจากขนบประเพณีของการปกครองโดยหลักนิติธรรม ที่เริ่มใช้ในสมัยโรมัน ระบอบเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญที่ถูกพัฒนาขึ้นในยุโรปและอเมริกานั้น ถูกออกแบบให้คุ้มครองสิทธิในชีวิตและทรัพย์สินส่วนบุคคล และเสรีภาพในการพูดและนับถือศาสนา เพื่อให้มั่นใจได้ว่าสิทธิเหล่านี้ได้รับการคุ้มครอง ระบบนี้เน้นการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในสาขาต่างๆ ความเท่าเทียมกันภายใต้กฎหาย ความเที่ยงธรรมของกระบวนการศาล และการแยกอำนาจรัฐและศาสนจักรออกจากกัน วีรบุรุษของระบบนี้ประกอบด้วย มหากวีอย่าง John Milton, ผู้พิพากษา William Blakestone, รัฐบุรุษ อาทิ Thomas Jefferson และ James Madison ตลอดจนนักปรัชญาเช่น Thomas Hobbes, John Locke, Adam Smith, Baron de Montesquieu, John Stuart Mill, และ Isaiah Berlin เสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญเกือบทุกรูปแบบอ้างว่า มนุษย์มีสิทธิโดยธรรมชาติ (หรือ “ที่ล่วงละเมิดไม่ได้”) บางประการ และรัฐต้องยอมรับกฎหมายเบื้องต้นที่จำกัดอำนาจของตน เพื่อคุ้มครองสิทธิส่วนบุคคลเหล่านี้ ดังนั้น ในปี พ.ศ. 1758 ณ เมือง Runnymede ขุนนางชั้นบารอนทั้งหลายของอังกฤษ จึงบังคับให้พระราชายอมปฏิบัติตามกฎจารีต (customary law) ของแผ่นดิน ในอาณานิคมอเมริกา กฎเหล่านี้ถูกตราขึ้นเป็นกฎหมายเฉพาะ ต่อมาในปี พ.ศ. 2181 เมือง Hartford ของอังกฤษ ก็ประกาศใช้รัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษร เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์โลกสมัยใหม่ ในช่วงทศวรรษปี พ.ศ. 2510 ประเทศตะวันตกตกลงใช้มาตรฐานเดียวกัน ในการประเมินพฤติกรรมของรัฐต่างๆ ทั่วโลก
หนทางสู่ประชาธิปไตยเสรี
ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2488 เป็นต้นมา รัฐบาลโลกตะวันตกได้ซึมซับทั้งประชาธิปไตย และเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ ดังนั้นจึงเป็นเรื่องยากสำหรับเราที่จะแยกระบอบทั้งสองออกจากกัน ไม่ว่าจะในรูปของประชาธิปไตยไร้เสรี (illiberal democracy) หรือเผด็จการเสรีนิยม (liberal autocracy) ซึ่งทั้งสองรูปแบบนี้มีตัวอย่างให้เห็น ทั้งในอดีตและปัจจุบัน ก่อนศตวรรษที่ 20 ประเทศในยุโรปส่วนใหญ่เป็นเผด็จการเสรีนิยม หรืออย่างดีที่สุดก็เป็นประชาธิปไตยครึ่งใบ (semi-democracy) คือจำกัดผู้มีสิทธิออกเสียง และให้อำนาจสภานิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้งแต่เพียงน้อยนิด ในปี พ.ศ. 2373 อังกฤษ (ซึ่งจัดได้ว่าเป็นประเทศที่เป็นประชาธิปไตยที่สุดในยุโรป) ยอมให้ประชากรของตนมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาเพียง 2% ของประชากรทั้งหมด สัดส่วนนี้เพิ่มเป็น 7% หลังจากปี พ.ศ. 2410 และเป็น 40% ราวทศวรรษ 2420 ประเทศตะวันตกส่วนใหญ่เป็นประชาธิปไตยเต็มตัว คือมอบสิทธิออกเสียงให้กับประชาชนที่เป็นผู้ใหญ่ทุกคน หลังจากปี 2483 เท่านั้น แต่หนึ่งศตวรรษก่อนหน้านี้ ประเทศเหล่านี้ส่วนใหญ่มีกลไกหลักของเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญครบถ้วน นั่นคือ การบังคับใช้กฎหมาย สิทธิในทรัพย์สินส่วนบุคคล การแยกอำนาจส่วนต่างๆ ของรัฐ และเสรีภาพในการพูดและชุมนุม ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า สิ่งที่ทำให้รัฐในยุโรปและอเมริกา ช่วงประวัติศาสตร์สมัยใหม่ แตกต่างจากรัฐอื่นๆ รอบโลก ไม่ใช่ประชาธิปไตย แต่เป็นเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ สัญลักษณ์ที่ดีที่สุดของ “โมเดลตะวันตก” จึงไม่ใช่การลงคะแนนเสียงของประชาชน หากเป็นตุลาการผู้ยุติธรรม
ประวัติศาสตร์สมัยใหม่ของเอเชียตะวันออก เจริญรอยตามแบบฉบับของโลกตะวันตก หลังจากที่ทดลองเป็นประชาธิปไตยหลังสงครามโลกครั้งที่สองได้ไม่นาน รัฐในเอเชียตะวันออกส่วนใหญ่กลายเป็นเผด็จการ เมื่อเวลาผ่านไป ประเทศเหล่านี้ค่อยๆ เปลี่ยนไปเป็นเผด็จการเสรีนิยม หรือประชาธิปไตยเสรีแบบครึ่งใบ ในบางกรณี รัฐเหล่านี้ส่วนใหญ่เป็นประชาธิปไตยเพียงครึ่งใบเท่านั้น คือมีผู้นำหรือระบอบการเมืองพรรคเดียว ที่ใช้กระบวนการเลือกตั้งเป็นเพียงวิธีให้สัตยาบันต่ออำนาจของตน มิใช่เป็นการแข่งขันเพื่อเลือกสรรที่แท้จริง แต่รัฐเหล่านี้ช่วยเหลือให้ประชาชนของตนขยายพื้นที่ด้านเศรษฐกิจ พลเรือน ศาสนา และมอบสิทธิทางการเมืองบางประการ การเปิดเสรีของเอเชียตะวันออกรวมถึงการเปิดเสรีทางเศรษฐกิจ เช่นเดียวกับในโลกตะวันตก อันเป็นกุญแจสำคัญในการส่งเสริมทั้งการเจริญเติบโตของประเทศ และประชาธิปไตยเสรี ในประวัติศาสตร์ ปัจจัยที่เกี่ยวข้องใกล้ชิดกับการเบ่งบานของประชาธิปไตยเสรีมากที่สุดคือ ระบบทุนนิยม ชนชั้นกลาง และอัตราผลผลิตประชาชาติต่อหัว (GNP per capita) ที่อยู่ในระดับสูง ปัจจุบันรัฐในเอเชียตะวันออก เป็นส่วนผสมของประชาธิปไตย เสรีนิยม ทุนนิยม คณาธิปไตย (oligarchy) และคอร์รัปชั่น – ไม่ต่างจากรัฐในโลกตะวันตกเมื่อร้อยปีที่แล้วเท่าไรนัก
แม้เสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญมักนำประเทศไปสู่ประชาธิปไตย แต่ประชาธิปไตยไม่ค่อยนำประเทศไปสู่เสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ ช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศในละตินอเมริกา แอฟริกา และบางส่วนของเอเชีย มีประสบการณ์ที่แตกต่างจากโลกตะวันตกและเอเชียตะวันออกโดยสิ้นเชิง ในประเทศเหล่านี้ เมื่อระบบเผด็จการที่มิได้ตั้งอยู่บนเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ แปรเปลี่ยนไปเป็นประชาธิปไตย กลับส่งผลอันน่าหดหู่ ทั้งๆ ที่ทุกประเทศในโลกตะวันตก ยกเว้นคิวบา ล้วนมีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร ผลการวิจัยปี 2536 ของนักวิชาการชื่อ Larry Diamond ระบุว่า 10 จาก 22 ประเทศหลักในละตินอเมริกา “มีระดับการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่ไม่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย [เสรี]” ในแอฟริกา การเปลี่ยนประเทศเป็นประชาธิปไตย เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วปานสายฟ้าแลบ ภายในหกเดือนเมื่อปี 2533 ประเทศในแอฟริกาที่เคยเป็นเมืองขึ้นของฝรั่งเศส ยกเลิกคำสั่งห้ามมีพรรคการเมืองหลายพรรค อย่างไรก็ดี แม้ว่าการเลือกตั้งจะมีขึ้นในส่วนใหญ่ของ 45 รัฐที่อยู่ทางใต้ของทะเลทรายซาฮารา (sub-Saharan states) ตั้งแต่ปี 2534 เป็นต้นมา (18 ครั้งใน พ.ศ. 2539 เพียงปีเดียว) ระดับเสรีภาพของประชาชนกลับเสื่อมถอยลงในหลายประเทศ Michael Chege หนึ่งในผู้ศึกษาแอฟริกาที่รอบคอบที่สุด สำรวจกระแสประชาธิปไตย แล้วสรุปเป็นบทเรียนว่าทวีปแอฟริกา “ให้ความสำคัญต่อการเลือกตั้งแบบพหุพรรค (multiparty election) มากเกินไป… จนละเลยหลักการเบื้องต้นของการปกครองแบบเสรี” ในรัฐเอเชียกลาง ผลจากการเลือกตั้งที่ค่อนข้างเปิด เช่น ในไคเรอจิสถาน (Kyrgyzstan) และคาซัคสถาน คือรัฐบาลที่แข็งแกร่ง สภานิติบัญญัติและตุลาการที่อ่อนแอ และเสรีภาพทางสังคมและเศรษฐกิจที่จำกัดจำเขี่ย ในโลกอิสลาม ตั้งแต่ปาเลสไตน์ไปจนถึงอิหร่านและปากีสถาน การเปลี่ยนระบอบเป็นประชาธิปไตยส่งผลให้ศาสนการเมือง (theocratic politics) มีบทบาทมากขึ้น จนกัดกร่อนประเพณีทางฆราวาส (secularism) และความใจกว้าง (tolerance) ที่มีมาช้านาน หากเราจัดการเลือกตั้งให้เกิดขึ้นพรุ่งนี้ในหลายๆ ประเทศแถบนี้ เช่น ตูนิเซีย โมร็อกโก อียิปต์ และรัฐในตะวันออกกลางบางแห่ง มั่นใจได้เลยว่า รัฐบาลที่ได้รับเลือกจะลิดรอนเสรีภาพประชาชน มากกว่ารัฐบาลที่ปกครองประเทศอยู่ในปัจจุบัน
ในทางกลับกัน ประเทศในยุโรปตอนกลางหลายๆ ประเทศ สามารถสลัดระบอบคอมมิวนิสต์ กลายเป็นประชาธิปไตยเสรีได้สำเร็จ ทั้งๆ ที่ผ่านช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อมาโดยปราศจากประชาธิปไตย ที่มีในประเทศยุโรปส่วนใหญ่เมื่อร้อยปีก่อน จักรวรรดิ Austro-Hungarian (ออสเตรีย + ฮังการี) เป็นตัวอย่างอันดีของระบอบเผด็จการเสรีนิยม นอกเหนือจากยุโรป นักวิทยาศาสตร์การเมือง Myron Weiner เล็งเห็นความสัมพันธ์อันโดดเด่นระหว่างอดีตที่อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ กับปัจจุบันที่เป็นประชาธิปไตยเสรี เขาชี้ว่า ณ ปี พ.ศ. 2526 “ทุกประเทศในโลกกำลังพัฒนา ที่ได้รับเอกราชตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่สอง ที่มีประชากรเกินกว่าหนึ่งล้านคน (และรวมถึงอาณานิคมที่เล็กกว่านั้นแทบทุกประเทศ) และมีประสบการณ์เป็นประชาธิปไตยมายาวนาน ล้วนเคยเป็นอาณานิคมของอังกฤษ” การเป็นเมืองขึ้นของอังกฤษไม่ได้แปลว่าเป็นประชาธิปไตย – โดยนิยาม ลัทธิล่าอาณานิคมไม่เป็นประชาธิปไตยแน่ๆ – แต่แปลว่าเป็นเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ มรดกในรูปกฎหมายและการบริหารบ้านเมืองแบบอังกฤษ เป็นประโยชน์ต่อประเทศเหล่านี้มากกว่านโยบายของฝรั่งเศส ที่เน้นการให้สิทธิเลือกตั้งแก่พลเมืองท้องถิ่นบางส่วน
ระบอบเผด็จการเสรีนิยมยังมีให้เห็นอยู่ในปัจจุบัน ตัวอย่างหนึ่งที่ดีเยี่ยมเป็นประเทศเล็กๆ ที่เจริญเติบโตอยู่ใกล้ๆ แผ่นดินเอเชีย ตลอดระยะเวลา 156 ปี จนถึงวันที่ 1 กรกฎาคม 2540 ฮ่องกงอยู่ภายใต้การปกครองของอังกฤษ ผ่านผู้สำเร็จราชการแทน ก่อนปี 2534 ฮ่องกงไม่เคยมีการเลือกตั้งระดับประเทศ แต่มีรัฐบาลที่เป็นตัวอย่างอันดียิ่งของเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ คุ้มครองสิทธิส่วนบุคคลพื้นฐานของพลเมือง และมีระบบศาลและราชการที่ยุติธรรม
อำนาจอธิปไตยบริบูรณ์
John Stuart Mill เปิดฉากหนังสือคลาสสิกของเขาชื่อ “On Liberty” (“ว่าด้วยเสรีภาพ”) ด้วยข้อสังเกตว่า ขณะที่ประเทศต่างๆ เปลี่ยนไปสู่ประชาธิปไตย คนหมู่มากมักจะเชื่อว่า “เราให้ความสำคัญต่อการจำกัดอำนาจมากเกินไป …นั่นเป็นการต่อต้านผู้นำที่มีผลประโยชน์ที่ขัดกับประโยชน์ส่วนรวม” เมื่อประชาชนมีอำนาจ การจำกัดอำนาจแบบนี้ก็ดูจะไม่จำเป็นอีกต่อไป “ประเทศชาติไม่จำเป็นต้องถูกคุ้มครองจากการประสงค์ของตัวเอง” ความกังวลของ Mill ได้รับการยืนยันในคำตอบของ Alexandr Lukashenko หลังจากได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งประธานาธิบดีของ Belarus ในปี 2537 เมื่อนักข่าวถามถึงการจำกัดขอบเขตของอำนาจรัฐ: “วางใจเถิดว่าจะไม่มีเผด็จการในประเทศนี้ ผมเป็นคนของประชาชน และจะทำเพื่อประชาชน”
ความตึงเครียดระหว่างเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ และประชาธิปไตย ส่วนใหญ่เกิดตรงขอบเขตการใช้อำนาจรัฐ เสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญเป็นเรื่องของการจำกัดอำนาจรัฐ ในขณะที่ประชาธิปไตยเป็นเรื่องของการใช้อำนาจนั้น ด้วยเหตุนี้ นักเสรีนิยม (liberals) สมัยก่อนจึงมองประชาธิปไตยว่าเป็นสิ่งที่อาจลิดรอนเสรีภาพส่วนบุคคลได้ James Madison อธิบายใน The Federalist ว่า “อันตรายจากการกดขี่” ในประชาธิปไตยเกิดจาก “เสียงข้างมากของชุมชน” Tocqueville เตือนให้เราระวัง “การข่มเหงของเสียงข้างมาก… หัวใจของรัฐบาลประชาธิปไตย อยู่ที่อธิปไตยของคนหมู่มาก”
รัฐบาลประชาธิปไตยที่เชื่อว่า ตนมีอธิปไตยบริบูรณ์ (คือ อำนาจ นั่นเอง) อาจนำไปสู่การรวมศูนย์อำนาจ ซึ่งส่วนใหญ่เกิดจากการใช้อำนาจนอกรัฐธรรมนูญและส่งผลที่รุนแรง ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา รัฐบาลจากการเลือกตั้งที่อ้างว่าเป็นตัวแทนของประชาชน ค่อยๆ ล่วงล้ำอำนาจและสิทธิขององค์ประกอบอื่นๆ ของสังคม ทั้งในแนวนอน (สาขาอื่นของรัฐ) และแนวดิ่ง (องค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น ตลอดจนภาคธุรกิจเอกชน และเอ็นจีโอต่างๆ) Lukashenko และ Alberto Fujimori ประธานาธิบดีเปรู เป็นเพียงตัวอย่างที่แย่ที่สุดเท่านั้น (แม้การกระทำของ Fujimori – เช่น การยุบรัฐสภาและระงับการใช้รัฐธรรมนูญ – ทำให้เราเรียกรัฐบาลเขาว่า “ประชาธิปไตย” ได้ไม่เต็มปาก เราควรคำนึงว่าเขาชนะการเลือกตั้งสองครั้ง และเคยเป็นที่ชื่นชอบของประชาชนจนกระทั่งเมื่อไม่นานมานี้)
การล่วงล้ำอำนาจในแนวนอน ปกติโดยประธานาธิบดี เป็นสิ่งที่เห็นชัดกว่า แต่การล่วงล้ำอำนาจในแนวดิ่งเกิดขึ้นบ่อยครั้งกว่า ในรอบสามสิบปีที่ผ่านมา รัฐบาลอินเดียยุบสภานิติบัญญัติระดับมลรัฐไปแล้วหลายแห่งโดยไร้เหตุผลที่น่าเชื่อถือ บังคับให้มลรัฐเหล่านี้อยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลกลางที่นิวเดลฮี อีกตัวอย่างที่คล้ายกันคือ รัฐบาลที่มาจากเลือกตั้งของสาธารณรัฐแอฟริกากลาง ยึดอำนาจบริหารระบบมหาวิทยาลัยทั่วประเทศ ที่เคยเป็นอิสระมานาน ให้เป็นส่วนหนึ่งของกลไกรัฐบาลกลาง
รัฐบาลและนักวิชาการในโลกตะวันตกหลายคน ส่งเสริมให้ประเทศโลกที่สามจัดตั้งรัฐแบบรวมศูนย์อำนาจที่แข็งแกร่ง ผู้นำในประเทศที่กำลังพัฒนาเหล่านี้อ้างว่า เขาต้องการอำนาจเพื่อลบล้างระบอบฟิวดัล ถอนรากขุมอำนาจเดิม และนำระเบียบมาสู่สังคมอันวุ่นวาย แต่ข้ออ้างนี้แสดงความสับสนระหว่างความต้องการรัฐบาลที่ชอบธรรม และความต้องการรัฐบาลที่เข้มแข็ง โดยปกติแล้ว รัฐบาลที่ประชาชนมองว่ามีความชอบธรรม จะสามารถรักษาระเบียบและดำเนินนโยบายที่เข้มงวดได้ โดยการสร้างแนวร่วมอย่างค่อยเป็นค่อยไป ระหว่างวิกฤติเช่นสงครามกลางเมือง รัฐบาลที่อยู่ใต้รัฐธรรมนูญอาจไม่สามารถปกครองได้อย่างมีประสิทธิผล แต่ทางเลือก – รัฐที่มีกลไกทางทหารและระงับการใช้รัฐธรรมนูญ – ไม่ก่อให้เกิดทั้งระเบียบ หรือรัฐบาลที่ดี สิ่งที่เกิดขึ้นแทนบ่อยครั้งคือ รัฐเหล่านี้กลายเป็นผู้เบียดเบียน รักษาระเบียบสังคมได้จริง แต่ก็จับกุมฝ่ายตรงข้าม ปิดปากผู้คัดค้าน ยึดกิจการให้เป็นของรัฐ และยึดทรัพย์สินประชาชน แม้อนาธิปไตย (anarchy) จะมีอันตรายมากมายเพียงใด อันตรายที่คุกคามเสรีภาพและความสุขของประชาชนมากที่สุดในศตวรรษนี้ ไม่ได้เกิดจากความไร้ระเบียบในสังคม หากเกิดจากรัฐรวมศูนย์อำนาจที่โหดร้ายทารุณ เช่น นาซีเยอรมัน สหภาพโซเวียต และจีนสมัยประธานเหมา
ในประวัติศาสตร์ การรวมศูนย์อำนาจที่ปราศจากการควบคุม (unchecked centralization) เป็นศัตรูของประชาธิปไตยเสรี ขณะที่ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้นเรื่อยๆ ในยุโรปเมื่อร้อยปีก่อน ในประเทศที่มีชุมชนยุคกลาง องค์กรบริหารท้องถิ่น และสภาเทศบาลที่เข้มแข็ง เช่น อังกฤษและสวีเดน การเปลี่ยนแปลงนี้เป็นไปอย่างราบรื่น ในทางกลับกัน ประเทศที่กษัตริย์รวบรวมศูนย์อำนาจ (ทั้งในแนวนอนและแนวดิ่ง) เช่น ฝรั่งเศส และปรัสเซีย มักตกเป็นประเทศที่ไร้เสรี และไม่เป็นประชาธิปไตย
ความขัดแย้งและสงครามระหว่างเชื้อชาติ
[คนส่วนใหญ่มักคิดว่า] พลวัตของประชาธิปไตย จะนำมาซึ่งความสามัคคีระหว่างเชื้อชาติ และสันติภาพ แต่สมมุติฐานนี้ไม่เป็นจริงเสมอไป ปกติประชาธิปไตยเสรีเก่าแก่จะสามารถยอมรับเชื้อชาติอันหลากหลาย โดยปราศจากความรุนแรงหรือการก่อการร้าย และอยู่ร่วมกับประชาธิปไตยเสรีอื่นๆ ได้อย่างสันติ แต่ในประเทศที่ไม่มีภูมิหลังในเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ การแนะนำประชาธิปไตยมักนำมาซึ่งลัทธิชาตินิยม ความขัดแย้งระหว่างเชื้อชาติ และแม้กระทั่งสงคราม ผู้ชนะการเลือกตั้งในสหภาพโซเวียตและยูโกสลาเวีย หลังจากการล่มสลายของระบอบคอมมิวนิสต์ คือฝ่ายลัทธิแบ่งแยกดินแดนฝักใฝ่ชาตินิยม ที่ทำให้ประเทศทั้งสองแตกออกเป็นเสี่ยงๆ เหตุการณ์นี้ไม่ใช่เป็นเรื่องไม่ดีในตัวมันเอง เพราะประเทศเหล่านี้ถูกบังคับให้อยู่รวมกันตั้งแต่ต้น แต่การแยกตัวอย่างรวดเร็ว โดยปราศจากการันตี สถาบัน หรืออำนาจทางการเมืองของชนกลุ่มน้อยหลายกลุ่มที่อาศัยอยู่ในประเทศเหล่านั้น ก่อให้เกิดวงจรอุบาทว์ของการก่อจลาจล การปราบปราม และสงครามในประเทศอย่างบอสเนีย อาเซอร์ไบจัน และจอร์เจีย
กระบวนการเลือกตั้ง บังคับให้นักการเมืองแข่งกันเพื่อแย่งชิงคะแนนเสียงของประชาชน ในสังคมที่ชนต่างเชื้อชาติไม่ได้อยู่ร่วมกันมานานอย่างกลมกลืน แนวร่วมมักก่อตัวขึ้นตามรอยสีผิว เชื้อชาติ หรือศาสนา เมื่อเชื้อชาติกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งได้อำนาจ ก็มักจะกีดกันเชื้อชาติอื่นออกไป การประนีประนอมกันดูเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ แน่นอน เราสามารถต่อรองในประเด็นที่เกี่ยวกับวัตถุ เช่น ที่อยู่อาศัย สาธารณสุข หรือสังคมสงเคราะห์ แต่เราจะรอมชอมเรื่องศาสนาประจำชาติได้อย่างไร? ขบวนการต่อต้าน กบฏติดอาวุธ และรัฐประหารส่วนใหญ่ในแอฟริกา เป็นการต่อต้านรัฐบาลของกลุ่มเชื้อชาติใดเชื้อชาติหนึ่ง ที่มักมาจากการเลือกตั้ง
การแยกแยะระหว่างประชาธิปไตยที่เสรี และที่ไม่เสรี ยังช่วยอธิบายสถิติอีกข้อหนึ่ง นักวิทยาศาสตร์การเมือง ผลการวิจัยอันยอดเยี่ยมของ Jack Snyder และ Edward Mansfield ชี้ว่า ในช่วง 200 ปีที่ผ่านมา รัฐที่กลายสภาพเป็นประชาธิปไตย ทำสงครามบ่อยครั้งกว่าเผด็จการที่มั่นคง หรือประชาธิปไตยเสรี ในประเทศที่ไม่ได้ตั้งอยู่บนเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ การเปลี่ยนระบอบเป็นประชาธิปไตยมักนำมาซึ่งลัทธิคลั่งชาติ (hyper-nationalism) และกระหายสงคราม เมื่อระบอบการเมืองเปิดกว้างขึ้น กลุ่มต่างๆ ที่มีผลประโยชน์ขัดแย้งกัน ก็ได้โอกาสเข้าถึงอำนาจและทำตามความต้องการของตน ผู้นำทางการเมืองและการทหาร ซึ่งโดยมากเป็นผู้ที่หลงเหลือจากระบบเผด็จการเดิม ตระหนักดีว่าจะต้องปลุกระดมประชาชนให้สนับสนุนวาระแห่งชาติอะไรสักอย่าง เพื่อรักษาอำนาจ ผลคือการใช้โวหารและนโยบายต่างประเทศแบบโอหังก้าวร้าว ที่มักฉุดประเทศให้เข้าสู่ภาวะการเผชิญหน้าและสงคราม ตัวอย่างที่เด่นๆ ในประวัติศาสตร์มีตั้งแต่ฝรั่งเศสสมัยพระเจ้านโปเลียนที่สาม เยอรมันสมัย Wilhelmine ญี่ปุ่นสมัยจักรพรรดิไทโช จนถึงประเทศยุคปัจจุบันที่เป็นข่าวตามหน้าหนังสือพิมพ์ เช่นอาร์เมเนีย อาเซอร์ไบจัน และเซอร์เบียภายใต้ประธานาธิบดี Milosevic จึงเห็นได้ว่า สันติภาพที่เสมอภาค แทบไม่เกี่ยวอะไรเลยกับระบอบประชาธิปไตย
หนทางแบบอเมริกัน
เป็นเรื่องแปลก ที่สหรัฐอเมริกามักเป็นผู้สนับสนุนการเลือกตั้ง และประชาธิปไตยที่มีการลงคะแนนเสียงโดยประชาชนทั้งประเทศ นอกประเทศตัวเอง ระบบอเมริกันนั้นโดดเด่นไม่ใช่เพราะมีประชาธิปไตยในระดับสูง หากเพราะมีประชาธิปไตยในระดับต่ำ เนื่องจากมีข้อจำกัดเสียงส่วนใหญ่มากมาย ในอำนาจรัฐทั่งสามฝ่าย ฝ่ายตุลาการซึ่งเป็นฝ่ายที่สำคัญที่สุด ปกครองโดยชายหญิงจำนวนเก้าคนที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง และอยู่ในตำแหน่งตลอดชีวิต วุฒิสภาของอเมริกาเป็นสภาสูงที่ไม่ได้เป็นตัวแทนของประชาชน มากที่สุดในโลก ยกเว้นสภาสูงของอังกฤษซึ่งไม่มีอำนาจใดๆ (ทุกรัฐในอเมริกาส่งวุฒิสมาชิกสองคนไปวุฒิสภา โดยไม่คำนึงถึงจำนวนประชากร – ประชาชน 30 ล้านคนในแคลิฟอร์เนีย มีเสียงโหวตในวุฒิสภาเท่ากับ 3.7 ล้านคนในอริโซนา – ซึ่งหมายความว่า วุฒิสมาชิกที่เป็นตัวแทนของพลเมืองประมาณ 16% ของประเทศ สามารถยับยั้งร่างกฎหมายได้ทุกฉบับ) ในทำนองเดียวกัน ในสภานิติบัญญัติทั่วประเทศ สิ่งที่น่าทึ่งไม่ใช่อำนาจของเสียงข้างมาก แต่เป็นอำนาจของเสียงข้างน้อย ในการถ่วงดุลรัฐบาลกลาง องค์กรบริหารระดับท้องถิ่นและรัฐ (local and state governments) ต่อต้านการล่วงล้ำของรัฐบาลกลาง (federal government) อย่างดุเดือดทุกครั้ง ธุรกิจเอกชนและองค์กรภาคประชาชนอื่นๆ ที่ Tocqueville เรียกว่า สมาคมคนกลาง (intermediate associations) เป็นฉนวนอีกชั้นหนึ่งในสังคม
ระบบอเมริกันตั้งอยู่ในกรอบความคิดที่มองสันดานมนุษย์ในแง่ร้าย คือคิดว่าเราไม่สามารถมอบอำนาจให้กับประชาชนได้ Madison เขียนว่า “ถ้ามนุษย์เป็นเทวดา เราก็ไม่จำเป็นต้องมีรัฐ” โมเดลอีกประเภทในการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น มีรากฐานมาจากการปฎิวัติใหญ่ของฝรั่งเศส (French Revolution) โมเดลของฝรั่งเศสตั้งอยู่บนศรัทธาในความดีของมนุษย์ ว่าในเมื่อประชาชนเป็นที่มาของอำนาจรัฐ รัฐก็ควรใช้อำนาจนั้นได้อย่างไม่มีขีดจำกัด เพื่อให้สร้างสังคมที่เป็นธรรมได้ (Lord Acton ชี้ให้เราเห็นว่า การปฎิวัติใหญ่ในฝรั่งเศสนั้น ไม่ได้ปฏิวัติเพื่อจำกัดอำนาจอธิปไตย หากปฏิวัติเพื่อเพิกถอนอำนาจระดับกลางต่างๆ ที่กีดกันอธิปไตย) ประเทศนอกโลกตะวันตกส่วนใหญ่เลือกใช้โมเดลของฝรั่งเศส – ส่วนหนึ่งเพราะชนชั้นปกครองชอบแนวคิดที่ส่งเสริมให้รัฐมีอำนาจเยอะๆ เพราะนั่นทำให้ตัวเองมีอำนาจเยอะตามไปด้วย – และประเทศเหล่านี้ส่วนใหญ่ก็ถอยหลังไปสู่ความโกลาหล การเถลิงอำนาจของทรราชย์ หรือทั้งสองอย่างพร้อมกัน เรื่องนี้ไม่ควรทำให้เราแปลกใจ เพราะฝรั่งเศสหลังการปฏิวัติใหญ่เองก็ผ่านระบอบราชาธิปไตยมาสองครั้ง จักรวรรดิสองครั้ง เผด็จการฟาสซิสท์ต้นแบบหนึ่งครั้ง และสาธารณรัฐอีกห้าครั้ง
แน่นอน วัฒนธรรมของแต่ละประเทศนั้นแตกต่างกัน และโครงสร้างรัฐบาลที่แต่ละสังคมต้องการก็ต่างกัน ผมไม่ต้องการให้ทุกประเทศใช้ระบบอเมริกัน แต่อยากให้พิจารณาแนวคิดของประชาธิปไตยเสรี แบบไหนก็ตามที่เน้นทั้งสองส่วนของศัพท์คำนี้ ความก้าวหน้าของการเมืองในโลกตะวันตก ล้วนเป็นผลมาจากความสำนึกที่ซึมซับขึ้นเรื่อยๆ ผ่านเวลากว่าหลายร้อยปี ในภาษาของคำประกาศอิสรภาพของอเมริกา ว่ามนุษย์ทุกคนมี “สิทธิบางอย่างที่ล่วงละเมิดมิได้” (certain inalienable rights) และ “รัฐบาลตั้งขึ้นเพื่อรับประกันสิทธิเหล่านี้” ประชาธิปไตยใดไม่รักษาเสรีภาพและกฎหมาย ประชาธิปไตยนั้นก็ไร้ความหมาย
การเปิดเสรีนโยบายต่างประเทศ
คุณค่าของเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญนั้น มีนัยยะอันหลากหลายสำหรับนโยบายต่างประเทศของอเมริกา อันดับแรก มันเสนอว่าเราต้องถ่อมตัวมากขึ้น แม้มันเป็นการง่ายที่จะกดดันประเทศใดประเทศหนึ่งให้จัดการเลือกตั้ง การผลักดันเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญนั้นยากกว่าหลายเท่า กระบวนการเปิดเสรีทางการเมืองและประชาธิปไตยนั้น เป็นไปอย่างช้าๆ และเป็นเรื่องระยะยาว การเลือกตั้งเป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งเท่านั้น ซึ่งถ้าปราศจากการเตรียมพร้อมที่เหมาะสมกับสถานการณ์ อาจเป็นขั้นตอนที่ผิดก็ได้ องค์กรภาครัฐและองค์กรอิสระที่เห็นความจริงข้อนี้ ได้เร่งสนับสนุนมาตรการต่างๆ ที่ถูกออกแบบให้เสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญในประเทศกำลังพัฒนาต่างๆ มีกำลังเข้มแข็งขึ้น National Endowment for Democracy ในอเมริกาโปรโมทระบบตลาดเสรี ตลาดแรงงานที่เป็นอิสระ และการมีพรรคการเมืองหลายพรรค U.S. Agency for International Development (USAID) ให้ทุนในการจัดตั้งตุลาการที่เป็นอิสระ แต่ในความเป็นจริง การเลือกตั้งถือเป็น “ความสำเร็จ” ที่ทำให้คนฮือฮาที่สุด เพียงแค่มีการเลือกตั้งเท่านั้น อเมริกาและโลกทั้งใบก็จะยอมอดทนกับการกดขี่ข่มเหงของรัฐบาลที่ได้รับมติมหาชน เช่นที่ทนมาแล้วกับรัฐบาลของ Yeltsin ในรัสเซีย Akayev ในไคเรอจิสถาน (Kyrgyzstan) และ Menem ในอาร์เจนตินา ในยุคที่เราสื่อสารกันด้วยภาพและสัญลักษณ์ เป็นเรื่องง่ายที่จะถ่ายทอดการเลือกตั้งบนโทรทัศน์ (เราจะถ่ายทอด “หลักนิติธรรม” บนโทรทัศน์ได้อย่างไร?) แต่หลังการเลือกตั้งนั้นจบสิ้นลง ชีวิตของพลเมืองในประเทศนั้นไม่ได้จบลงตามไปด้วย
ในทางกลับกัน กระบวนการที่ไร้การเลือกตั้งแบบเสรีและเป็นธรรมต้องนับเป็น “ข้อบกพร่อง” ข้อหนึ่งของระบอบ ไม่ใช่ “นิยาม” ของทรราชย์ เราควรใช้หลักเกณฑ์อื่นๆ ในการประเมินผลงานของรัฐบาลต่างๆ เสรีภาพทางเศรษฐกิจ พลเรือน และศาสนาล้วนเป็นหัวใจของอิสรภาพ และศักดิ์ศรีของมนุษย์ รัฐบาลใดที่จำกัดขอบเขตของประชาธิปไตย แต่ส่งเสริมเสรีภาพเหล่านี้ ไม่ควรถูกตราหน้าว่าเป็นเผด็จการ แม้ประชาชนในประเทศสิงคโปร์ มาเลเซีย และไทยจะไม่ค่อยมีทางเลือกทางการเมือง ประเทศเหล่านั้นก็มีสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการดำรงชีวิต เสรีภาพ และความสุขของพลเมืองมากกว่าเผด็จการอย่างอิรักและลิเบีย หรือประชาธิปไตยไร้เสรีอย่างสโลวาเกียและกานา แรงกดดันของกระแสโลกาภิวัตน์สามารถผลักดันการเปิดเสรีให้ก้าวหน้าไปได้ ระบบตลาดและศีลธรรมสามารถทำงานร่วมกันได้ แม้แต่รัฐบาลจีน ซึ่งยังปกครองอย่างเข้มงวดแบบรวมศูนย์อำนาจ ก็ยังส่งเสริมให้ประชาชนของตัวเองมีอิสรภาพ และเสรีภาพทางเศรษฐกิจ มากกว่าเมื่อหลายสิบปีก่อน
ท้ายที่สุด เราต้องให้ความสำคัญกับการใช้รัฐธรรมนูญ (constitutionalism) มากขึ้น ผลลัพธ์อย่างหนึ่งของการพุ่งความสนใจไปที่กระบวนการประชาธิปไตยเพียงอย่างเดียวคือ ความพยายามที่น้อยมากในการร่างรัฐธรรมนูญที่สร้างสรรค์ในประเทศที่อยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อทางการเมือง ระบอบรัฐธรรมนูญแบบที่ผู้สนับสนุนที่โดดเด่น เช่น Montesquieu และ Madison ต้องการเห็น คือระบบการคานและถ่วงดุลอำนาจอันซับซ้อน ที่ออกแบบมาเพื่อป้องกันการสะสมอำนาจ และการใช้อำนาจในทางมิชอบ ซึ่งไม่ได้ทำด้วยการเรียบเรียงสิทธิขึ้นมาเป็นสารบัญเพียงอย่างเดียว แต่ด้วยการสร้างระบบที่ช่วยป้องกันว่า รัฐจะไม่ล่วงละเมิดสิทธิเหล่านั้น กลุ่มต่างๆ ในสังคมต้องมีอำนาจพอที่จะมีส่วนร่วมทางการเมือง เพราะในภาษาของ Madison: “เราต้องทำให้ความทะเยอทะยานต่อต้านความทะเยอทะยานได้” รัฐธรรมนูญยังเป็นระบบที่ใช้ลดระดับความร้อนแรงของความต้องการสาธารณะ ช่วยสร้างรัฐบาลที่มิได้เป็นประชาธิปไตยเพียงอย่างเดียว หากมีการปรึกษาหารือร่วมกันอย่างรอบคอบด้วย โชคร้ายที่องค์กรนอกระบบการเลือกตั้งที่หลากหลาย วิธีการลงคะแนนเสียงอย่างไม่เป็นทางการ และกลไกการคานและถ่วงดุลต่างๆ ที่เป็นคุณสมบัติของรัฐธรรมนูญทั้งที่เป็นทางการ และไม่เป็นทางการของยุโรปมาช้านาน กำลังตกเป็นที่คลางแคลงใจ ปัญหาที่เรียกว่า “อาการ Weimar” (Weimar syndrome) – ตั้งชื่อตามรัฐธรรมนูญอันยอดเยี่ยม ของเยอรมัน ที่ประกาศใช้ระหว่างสงครามโลกครั้งที่หนึ่งและสอง ที่ไม่สามารถป้องกันประเทศจากเงื้อมมือของลัทธิฟาสซิสท์ได้ – ทำให้คนส่วนใหญ่มองรัฐธรรมนูญว่า เป็นเพียงกระดาษที่ไม่ค่อยมีประโยชน์ (ราวกับจะมีระบอบการเมืองเยอรมันใดๆ ที่จะสามารถต้านทานความพ่ายแพ้ทางทหาร การปฏิวัติสังคม ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำรุนแรง (Great Depression) และภาวะเงินเฟ้อรุนแรง (hyperinflation) ได้) ขั้นตอนอะไรก็ตามที่กีดขวางประชาธิปไตยโดยตรง (direct democracy) มักถูกมองว่าจอมปลอม หรือปิดปากประชาชน วันนี้เราเห็นรูปแบบต่างๆ ของแนวคิด “เสียงข้างมากเป็นใหญ่” แบบนี้รอบโลก แต่ปัญหาของระบบแบบแพ้คัดออก (“winners-take-all”) ก็คือ ในประเทศที่กำลังเปลี่ยนผ่านสู่ระบอบประชาธิปไตยส่วนใหญ่นั้น ผู้ชนะได้ไปทุกอย่างจริงๆ
ผู้เดือดร้อนในระบอบประชาธิปไตย
ปัจจุบันเราอยู่ในยุคประชาธิปไตย ในประวัติศาสตร์มนุษย์ส่วนใหญ่ที่ผ่านมา อันตรายที่คุกคามชีวิต เสรีภาพ และความสุขของมนุษย์เกิดจากอำนาจเบ็ดเสร็จของลัทธิสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (absolutism of monarchy) ข้อบังคับของศาสนจักร ความน่ากลัวของระบอบเผด็จการ และถุงมือเหล็กของลัทธิ totalitarianism แต่ในปัจจุบัน แม้ผู้นำเผด็จการและรัฐแบบ totalitarian ยังครอบงำบางประเทศ ประเทศเหล่านี้ก็ดูหลงยุคขึ้นเรื่อยๆ ในโลกแห่งตลาดโลก ข้อมูลข่าวสาร และสื่อต่างๆ เราไม่มีทางเลือกที่น่าเชื่อถือทางอื่น นอกเหนือจากประชาธิปไตย มันกลายเป็นส่วนหนึ่งของอาภรณ์แห่งชีวิตสมัยใหม่ไปแล้ว ดังนั้น ปัญหาเกี่ยวกับการปกครองในโลกยุคศตวรรษที่ 21 จึงน่าจะเป็นปัญหาที่เกี่ยวกับประชาธิปไตย การที่ระบอบนี้ถูกห่อหุ้มด้วยมโนคติของความชอบธรรม ทำให้เราจัดการกับปัญหาต่างๆ ได้ยากขึ้น
ประชาธิปไตยไร้เสรีในโลกได้รับความชอบธรรม ซึ่งนำไปสู่ความเข้มแข็ง จากการที่มันมีความเป็นประชาธิปไตยสูง ในทางกลับกัน อันตรายที่ร้ายแรงที่สุดของประชาธิปไตยไร้เสรี – นอกเหนือจากอันตรายต่อประชาชนของตนเอง – คืออันตรายที่มันจะนำความเสื่อมเสียมาสู่ประชาธิปไตยเสรี ทำให้คนขาดความเชื่อมั่นต่อการปกครองแบบประชาธิปไตย ปัญหานี้เคยเกิดขึ้นมาแล้วในอดีต กระแสประชาธิปไตยทุกครั้ง ตามติดมาด้วยความล้มเหลวต่างๆ ที่ทำให้คนมองระบอบว่าไม่ดีพอ และทำให้ผู้นำประเทศและประชาชนที่ร้อนใจ รีบเสาะแสวงทางเลือกอื่น ยุคสุดท้ายที่คนส่วนใหญ่สิ้นหวังท้อแท้แบบนี้ คือยุโรปช่วงระหว่างสงครามโลกครั้งแรกและครั้งที่สอง เมื่อมีผู้ปลุกระดมหลายคนฉวยโอกาสปลุกปั่นประชาชน และบางคนได้รับการเลือกตั้งเสียด้วย
ในวันนี้ วันที่เราต้องเผชิญกับไวรัสร้ายแห่งการลิดรอนเสรีภาพ (illiberalism) ทั่วโลก บทบาทที่มีประโยชน์ที่สุดสำหรับชุมชนโลกรวมทั้งสหรัฐอเมริกาคือ การเสริมสร้างประชาธิปไตยที่หยั่งรากไปแล้วในประเทศต่างๆ และส่งเสริมให้เกิดเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญ ไม่ใช่ไปวิ่งหาประเทศใหม่ๆ ที่จะไปปลูกฝังประชาธิปไตย หรือผลักดันให้เกิดการเลือกตั้ง ประชาธิปไตยที่ปราศจากเสรีนิยมใต้รัฐธรรมนูญไม่เพียงแต่ไม่ดีพอเท่านั้น แต่ยังเป็นอันตรายใหญ่หลวง เพราะนำมาซึ่งการลิดรอนเสรีภาพ การใช้อำนาจในทางที่ผิด ความแตกแยกระหว่างเชื้อชาติ และแม้แต่สงคราม เมื่อเก้าสิบปีก่อน ประธานาธิบดี Woodrow Wilson นำอเมริกาเข้าสู่ศตวรรษที่ 20 ด้วยความท้าทายของการทำให้โลกปลอดภัยสำหรับประชาธิปไตย ณ วันนี้ เราได้ก้าวเข้าสู่ศตวรรษที่ 21 ภารกิจของเราคือ การทำให้ประชาธิปไตยปลอดภัยสำหรับโลก.