การต่อกรกับทุจริตคอร์รัปชั่น: กลไกคุ้มครองผู้ให้เบาะแส

การทุจริตคอร์รัปชั่นในไทยเป็นปัญหาซับซ้อนฝังรากลึกที่ดำรงอยู่ได้ด้วยคนจำนวนมาก แต่ละกรณีนอกจากจะมีผู้ให้สินบนและผู้รับสินบนแล้วยังต้องอาศัย “คนใน” อีกมากมายเป็นฟันเฟืองคอยเอื้อประโยชน์ จัดการ สานสัมพันธ์ บางคนได้รับส่วนแบ่งทั้งที่ไม่เต็มใจ แต่จำใจเพราะต้อง “กินตามน้ำ” หรือกลัวว่าจะกลายเป็น “แกะดำ” ในองค์กร

ระบบกฎหมายที่ป้องกันและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชั่นอย่างได้ผลจะต้องมีกลไกคุ้มครองคนใน ไม่ใช่มุ่งปราบปรามด้านเดียว เพื่อสร้างแรงจูงใจให้พวกเขากล้าออกมา “ให้เบาะแส” แก่สาธารณะ สื่อ หรือหน่วยงานกำกับดูแล เพราะพวกเขาเป็นส่วนสำคัญที่มักจะขาดไม่ได้ในการเปิดโปงและรวบรวมพยานหลักฐานเกี่ยวกับการทุจริตคอร์รัปชั่น

แต่ก่อนที่เราจะรู้ว่ากลไกคุ้มครองที่ได้ผลมีหน้าตาอย่างไร เราก็จะต้องมองเห็นสภาพความจริงที่ชัดเจนว่า ผู้ให้เบาะแสต้องเผชิญหน้ากับความเสี่ยงอะไรบ้าง

เราอาจอาจจำแนกความเสี่ยงทั้งหมดที่ผู้ให้เบาะแสต้องเผชิญได้เป็นสองประเภทใหญ่ๆ คือความเสี่ยงทางร่างกายและจิตใจ และความเสี่ยงทางกฎหมาย

ความเสี่ยงทางร่างกายและจิตใจนั้นมีตั้งแต่แบบเบาะๆ คือถูกเพื่อนร่วมงานหรือเจ้านายหาว่า “เนรคุณ” บริษัท จนถึงขั้นถูกข่มขู่ แย่สุดคือถึงขั้นถูกขู่ฆ่าจากนักธุรกิจหรือนักการเมืองที่ถูกเปิดโปง ส่วนความเสี่ยงทางกฎหมายนั้นมองเห็นได้ยากกว่าแต่มีอยู่จริง เช่น พนักงานที่จำเป็นต้องเปิดเผยความลับของลูกค้าหรือความลับทางการค้าของบริษัทต่อเจ้าหน้าที่ เพราะความลับนั้นเป็นส่วนสำคัญของเบาะแสการทุจริต อาจถูกองค์กรฟ้องร้องเอาผิดได้

ปัจจุบันระบบกฎหมายไทยช่วยบรรเทาหรือกำจัดความเสี่ยงทั้งสองประเภทนี้บางส่วน แต่ยังไม่เพียงพอ โดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554 ซึ่งเป็นกฎหมาย ป.ป.ช. ฉบับใหม่ ระบุในมาตรา 103/2 ว่า “ในกรณีที่คณะกรรมการป.ป.ช.เห็นว่า คดีใดสมควรจัดให้มีมาตรการคุ้มครองช่วยเหลือแก่ผู้กล่าวหา ผู้เสียหาย ผู้ทำคำร้อง ผู้ร้องทุกข์กล่าวโทษ ผู้ให้ถ้อยคำ หรือผู้ที่แจ้งเบาะแสหรือข้อมูลใดเกี่ยวกับการทุจริตตำแหน่งหน้าที่ …ให้คณะกรรมการป.ป.ช.แจ้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้มีมาตรการคุ้มครองบุคคลดังกล่าว โดยให้ถือว่าเป็นพยานที่มีสิทธิได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองพยานในคดีอาญา”

เมื่อไปดูในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองพยาน คือพระราชบัญญัติคุ้มครองพยานในคดีอาญา พ.ศ. 2546 ก็ระบุในมาตรา 6 ว่า “ในกรณีที่พยานอาจไม่ได้รับความปลอดภัย พนักงานผู้มีอำนาจสืบสวนคดีอาญา …อาจจัดให้พยานอยู่ในความคุ้มครองตามที่เห็นเป็นการสมควร หรือตามที่พยานหรือบุคคลอื่นใดซึ่งมีประโยชน์เกี่ยวข้องได้ร้องขอ”

มาตรการ “จัดให้พยานอยู่ในความคุ้มครอง” นั้นรวมถึงการจัดหาที่พักให้ การปกปิดไม่ให้เปิดเผยชื่อ-นามสกุล การจ่ายค่าเลี้ยงชีพ และในกรณีที่เผชิญภัยคุกคามรุนแรง ก็รวมถึงการจัดการเปลี่ยนชื่อ-นามสกุล ย้ายที่อยู่ใหม่ และฝึกอาชีพใหม่ให้ด้วย

ที่ยกไปข้างต้นจะเห็นว่า มาตรการคุ้มครองพยานตามกฎหมายไทยยังเน้นแต่การคุ้มครองเมื่อเกิดอันตรายร้ายแรงเป็นหลัก เช่น เมื่อพยานเผชิญหน้ากับการขู่ฆ่า แต่สำหรับความเสี่ยงระดับที่ยังไม่ถึงขั้นนั้น เช่น เมื่อพยานเผชิญกับความเสี่ยงที่จะถูกนายจ้างกลั่นแกล้ง ด้วยการสั่งพักงานหรือหาเรื่องไล่ออก กฎหมาย ป.ป.ช. ก็ไม่อาจคุ้มครองในส่วนนี้ได้ เพราะมาตรการป้องกันการถูกกลั่นแกล้งไม่ได้อยู่ในขอบเขตของกฎหมายคุ้มครองพยาน

กฎหมายคุ้มครองผู้ให้เบาะแสในไทยที่ครอบคลุมและ “เข้ม” ที่สุดน่าจะเป็นกฎหมายหลักทรัพย์ ฉบับแก้ไขล่าสุด ปี พ.ศ. 2551 ซึ่งในมาตรา 89/2 ระบุว่า ห้ามมิให้บริษัทหลักทรัพย์หรือบริษัทจดทะเบียนใดเปลี่ยนแปลงตำแหน่งงาน สั่งพักงาน ข่มขู่ เลิกจ้าง หรือกระทำการอื่นใดที่เข้าข่าย “การปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม” ต่อพนักงานหรือลูกจ้างที่ให้ข้อมูลหรือให้ความช่วยเหลือแก่ ก.ล.ต. ในกรณีที่มีเหตุสงสัยว่ามีการละเมิดกฎหมายหลักทรัพย์

บริษัทที่ทำผิดมาตรานี้ คือกลั่นแกล้งผู้ให้เบาะแส ต้องจ่ายโทษปรับห้าแสนบาท และผู้บริหารอาจต้องโทษจำคุกไม่เกินสองปีด้วย

บทคุ้มครองผู้ให้เบาะแสในกฎหมายหลักทรัพย์ไทยนับว่าได้มาตรฐานสากลเมื่อเทียบกับต่างประเทศ ยกตัวอย่างเช่น กฎหมาย ซาร์เบนส์-อ็อกซ์เลย์ ของอเมริกา ซึ่งประกาศใช้ในปี พ.ศ. 2545 หลังเกิดกรณีทุจริตขนาดยักษ์ในภาคธุรกิจติดกันหลายกรณี อาทิ เวิลด์คอม เอ็นรอน ฯลฯ กำหนดว่านายจ้างที่ “แก้แค้น” ผู้ให้เบาะแสด้วยการไล่ออกจะต้องชดเชยในรูปของเงินเดือนย้อนหลัง การให้กลับเข้าทำงานในตำแหน่งเดิม และจ่ายค่าทนายทั้งหมดให้ นอกจากนั้นยังอาจต้องโทษจำคุกสูงสุดถึง 10 ปีเลยทีเดียว

ในทางปฏิบัติ บริษัทและหน่วยงานต่างๆ ย่อมอยากให้คนรายงานเบาะแสการทุจริตคอร์รัปชั่นกับตัวองค์กรเอง แทนที่จะมุ่งตรงไปที่ตำรวจหรือหน่วยงานกำกับดูแล โดยเฉพาะในกรณีที่ผู้ให้เบาะแสเป็น “คนใน” องค์กร เนื่องจากถ้าหากผู้ให้เบาะแสรายงานความไม่ชอบมาพากลต่อกลไกภายในบริษัทที่มีความน่าเชื่อถือ เช่น คณะกรรมการตรวจสอบ ซึ่งก็ตรวจสอบอย่างจริงจังและเป็นกลาง เมื่อพบว่ากรณีนี้ส่อเค้าว่าผิดกฎหมายก็ส่งผลการสอบสวนให้แก่ทางการ ทางการก็น่าจะมีท่าทีที่โอนอ่อนผ่อนปรนต่อบริษัท มากกว่ากรณีที่ผู้ให้เบาะแสตรงดิ่งไปหาทางการเองตั้งแต่แรกโดยไม่ผ่านบริษัทก่อน เพราะในกรณีหลัง เจ้าหน้าที่มีแนวโน้มจะเริ่มต้นจากความไม่ไว้วางใจบริษัท แทนที่จะเริ่มต้นจากทัศนคติที่ดีว่า กรณีทุจริตนี้น่าจะเป็น “ข้อยกเว้น” ที่ไม่สะท้อนค่านิยมในองค์กร เพราะบริษัทอุตส่าห์สอบสวนในเบื้องต้นมาเอง

กล่าวโดยสรุป กลไกคุ้มครองผู้ให้เบาะแสที่ดีคือกลไกที่ทำให้ผู้มีเบาะแสรู้สึกมั่นใจว่าจะไม่ถูกกลั่นแกล้งเมื่อเปิดเผยข้อมูล ในระดับองค์กร นั่นหมายความว่าองค์กรนั้นจะต้องประกาศนโยบายสอบสวนเบาะแสการทุจริตคอร์รัปชั่นที่ชัดเจน มีวิธีสื่อสารภายในที่เป็นความลับ และให้ความมั่นใจแก่ผู้มีเบาะแสว่าอนาคตการงานของเขาจะไม่ตกอยู่ในอันตราย

ถ้าหากองค์กรมีกลไกเหล่านี้และมันใช้การได้จริง พนักงานที่มีข้อมูลหลักฐานพอที่จะ “เป่านกหวีด” และรู้สึกจงรักภักดีต่อองค์กร ก็จะไม่ต้องถูกบังคับให้ “เลือก” ระหว่างการทำงานในองค์กรนี้ กับการทำตัวเป็นพลเมืองดีอีกต่อไป เพราะเขาจะสามารถรายงานเบาะแสการทุจริตภายในองค์กรได้อย่างเบาใจว่าจะไม่ถูกกลั่นแกล้ง เชื่อมั่นว่าองค์กรจะดำเนินการสอบสวนอย่างละเอียดและส่งผลการสอบสวนให้กับทางการต่อไป

ผู้เขียนหวังว่าทั้งหมดที่กล่าวมานี้คงพอชี้ให้เห็นภาพว่า กลไกการคุ้มครองผู้ให้เบาะแสที่ “ได้ผล” นั้น จะต้องมีองค์ประกอบมากกว่ามาตรการคุ้มครองความปลอดภัยของพยาน มากกว่าการให้เงินสินบนหรือรางวัลตอบแทน และกลไกในองค์กรก็สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากฎหมาย – ไม่ใช่ว่าไม่ใส่ใจกับกลไกตรวจสอบภายในเลย พอกรณีทุจริตแดงขึ้นมาก็แก้ตัวน้ำขุ่นๆ ว่า เป็นเรื่องของพนักงานนิสัยไม่ดีเพียงคนเดียว ไม่ได้แปลว่ากลไกของเราบกพร่อง ฯลฯ.

ตีพิมพ์ครั้งแรกในคอลัมน์ “รู้ทันตลาดทุน” หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2555