พูดในงานเสวนา “ขอคนละชื่อ รื้อระบอบประยุทธ์” วันที่ 6 เมษายน 2564
ก่อนอื่น ขอขอบคุณกลุ่ม Re-Solution ที่เชิญมาแลกเปลี่ยนเรื่องยุทธศาสตร์ชาติ แผนปฏิรูปประเทศ ซึ่งฟังดูเผินๆ เหมือนจะเป็นเรื่องดี แต่ในความเป็นจริงก็คือ กลไกเหล่านี้ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 กำลังล่ามโซ่อนาคตของประเทศ
เราเป็นชาติที่มีเอกสารและกฎหมายชื่อยุทธศาสตร์ชาติ แต่เราเป็นชาติที่ไม่มียุทธศาสตร์ ประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมในการวางยุทธศาสตร์ที่จะผูกมัดรัฐบาลและสังคมไทยยาวนานถึง 20 ปี และในอนาคต ถ้าหากเราได้รัฐบาลที่ไม่ได้มาจากฝ่ายเดียวกันกับผู้ครองอำนาจปัจจุบัน เมื่อนั้นก็เชื่อว่ากลไกทางกฎหมาย ก็จะกลายสภาพเป็นเครื่องมือกลั่นแกล้งรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง
ทำไมถึงพูดแบบนี้ วันนี้อยากจะมาแลกเปลี่ยนให้ทุกท่านฟัง
วันนี้คงเน้นเรื่องยุทธศาสตร์ชาติเป็นหลัก ไม่ใช่แผนการปฏิรูปประเทศ ทั้งที่ทั้งสองเรื่องนี้อยู่ในรัฐธรรมนูญ 2560 ทั้งคู่ ทั้งนี้ก็เพราะยุทธศาสตร์ชาติมีสถานะที่ ‘ใหญ่กว่า’ โดยพระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 ระบุชัดเจนว่า การจัดทำแผนการปฏิรูปประเทศแต่ละด้านต้องสอดคล้องกับแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ
ยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2561-2580 หกด้าน มีผลบังคับใช้ในเดือนตุลาคม 2561 เป้าหมายใหญ่คือ “ประเทศไทยมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศพัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง” ต่อมาแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ 23 ประเด็น มีผลบังคับใช้ในเดือนเมษายน 2562 จึงทำให้ต้องมีการปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศเพื่อให้สอดคล้องกับแผนแม่บท ซึ่งคณะรัฐมนตรีก็ได้เห็นชอบแผนการปฏิรูปประเทศ (ฉบับปรับปรุง) รัฐสภารัฐทราบ และประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2564 ที่ผ่านมา
ในเมื่อยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เหนือกว่าแผนการปฏิรูป วันนี้ก็จะมาพูดถึงยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เป็นหลัก
ปกติเวลาเราพูดถึงนโยบายสาธารณะอะไรก็ตาม เราจะดูไล่ไปตั้งแต่ “ที่มา” และ “วิธีการ” ก่อนจะไปถึง “เนื้อหา” และ “ผลลัพธ์” หรือความคืบหน้าล่าสุด แต่วันนี้ขอเล่าสลับลำดับกัน เริ่มต้นจาก “ผลลัพธ์” หรือความคืบหน้าก่อน จากนั้นค่อยถอยกลับไปดู “เนื้อหา” และ “วิธีการ” ขับเคลื่อน และสุดท้ายจะกลับไปดู “ที่มา” ของยุทธศาสตร์ชาติ
“ผลลัพธ์” ที่ตั้งเป้าต่ำเกินไป หรือไม่ก็วัดไม่ได้จริง
ปีหน้า (2565) จะครบรอบห้าปีแรก ซึ่งเป็นหมุดหมายแรกของแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี วันนี้จึงเป็นโอกาสดีที่เราจะมาดูว่า ผลลัพธ์หรือความก้าวหน้าของยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และแผนแม่บท 23 ประเด็น วันนี้อยู่ตรงไหน
จากรายงานสรุปผลการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ประจำปี 2563 สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์) ในฐานะสำนักงานเลขานุการของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ พบว่าในบรรดาเป้าหมายปี 2565 ในระดับแผนแม่บทและแผนแม่บทย่อย จำนวนรวม 177 เป้าหมาย ผ่านไปสามปีบรรลุได้ 19% เท่ากันทั้งสองระดับ ราวหนึ่งในห้าของเป้าหมายทั้งหมดเท่านั้น
ตัวเองลองไปไล่อ่านแผนแม่บททั้ง 23 ประเด็น และรายงานสรุปผลการดำเนินงานรายประเด็น ประจำปี 2563 ทุกฉบับ จัดหมวดหมู่ตัวชี้วัดเป้าหมายตามแผนแม่บทต่างๆ ก็พบว่า มีตัวชี้วัดอย่างน้อย 47 ตัว ที่ถูกตั้งค่าเป้าหมายปี 2565 มาแบบ “ต่ำเกินไป” เช่น ตั้งอัตราการเติบโตของอุตสาหกรรมเป้าหมายต่างๆ อย่าง เกษตรปลอดภัย เกษตรชีวภาพ อุตสาหกรรมและบริการดิจิทัล ท่องเที่ยวเชิงสุขภาพ เฉลี่ยปีละ 3% หรือ 5% เท่านั้น ทำให้น่าสงสัยว่า ประเทศไทยจะบรรลุเป้าหมายใหญ่ของยุทธศาสตร์ชาติที่ว่า เราจะเป็นประเทศพัฒนาแล้วในอีกสิบกว่าปีได้อย่างไร ถ้ากำหนดเป้าหมายการเติบโตเพียงเท่านี้
แถมตัวเลขเหล่านี้ยังไม่ใช่ค่าเป้าหมายการเติบโตของรายได้ต่อหัวประชากร แผนยุทธศาสตร์ไม่ได้บอกว่าอุตสาหกรรมและธุรกิจทั้งหมดในแผนนั้นจ้างงานคนไทยทั้งหมดกี่คน
ถ้าเราอยากเป็นประเทศพัฒนาแล้วภายในปี พ.ศ. 2580 แปลว่ารายได้ต่อหัวต้องเติบโตเฉลี่ยประมาณ 5% ทุกปี แปลว่ารายได้ต่อหัวของประชากรวัยแรงงานต้องเติบโตมากกว่านี้มาก เพราะวัยแรงงานมีจำนวนลดลงเรื่อยๆ ตามภาวะสังคมสูงวัย
มีค่าเป้าหมาย 12 ตัว หรือประมาณหนึ่งในสี่ของค่าเป้าหมายที่ตั้งมาต่ำเกินไป ที่บรรลุค่าเป้าหมายปี 2565 แล้ว ทันทีที่แผนแม่บทประกาศใช้ พูดง่ายๆ คือ ตั้งใจกำหนดค่าเป้าหมายให้ต่ำถึงขั้นที่ว่า พอประกาศใช้แผนแม่บทปุ๊บ ก็ประกาศได้เลยว่าบรรลุค่าเป้าหมายอีกสามปีถัดไป คือปี 2565 แล้ว
ตัวอย่างตัวชี้วัดแบบนี้ก็เช่น อันดับความสามารถด้านประสิทธิภาพแรงงาน อันนี้อยู่ในแผนแม่บทประเด็น อุตสาหกรรมและบริการแห่งอนาคต กำหนดค่าเป้าหมายปี 2565 ไว้ที่อันดับ 60 ของโลก จากการจัดอันดับประสิทธิภาพแรงงานของ Global Competitiveness Report หรือรายงานความสามารถในการแข่งขันโลก จัดทำโดยที่ประชุมเศรษฐกิจโลกหรือ World Economic Forum (WEF) แต่ในความเป็นจริง อันดับนี้ของไทยอยู่สูงกว่าเป้าหมายนี้มากแล้ว คือเราได้อันดับที่ 46 ของโลก ตั้งแต่ปี 2562 ที่ประกาศใช้แผนแม่บท
แผนแม่บทประเด็นโครงสร้างพื้นฐาน ระบบโลจิสติกส์ และดิจิทัล กำหนดค่าเป้าหมายปี 2565 หลายตัวที่ทำได้ทันทีที่ประกาศใช้แผนแม่บทเช่นกัน ยกตัวอย่างเช่น สัดส่วนการใช้ก๊าซธรรมชาติในการผลิตไฟฟ้า กำหนดค่าเป้าหมายปี 2565 ไม่เกิน 60% สัดส่วนจริงสามปีก่อนหน้า (2562) อยู่ที่ 57% และสัดส่วนการใช้พลังงานทดแทน กำหนดค่าเป้าหมาย 15-18% สัดส่วนจริงสามปีก่อนหน้าอยู่ที่ 16%
แผนแม่บทประเด็นการเสริมสร้างให้คนไทยมีสุขภาวะที่ดี และประเด็นศักยภาพการกีฬา กำหนดค่าเป้าหมายปี 2565 ของตัวชี้วัด อายุคาดเฉลี่ยของการมีสุขภาพดี ไว้ที่ 68 ปี แต่คนไทยมีอายุคาดเฉลี่ย 68 ปีมานานหลายปีแล้ว อย่างน้อยตั้งแต่ปี 2558
การกำหนดค่าเป้าหมายในอีก 3 ปีข้างหน้า ซึ่งทำได้ทันทีในวันนี้เลย ก็คือการ “โกง” อนาคตของชาติ มันหมายความว่าคนที่กำหนดค่าเป้าหมายเหล่านี้คิดง่ายๆ แค่ว่า ฉันอยากได้ชื่อว่าทำสำเร็จตามแผนแล้วโดยไม่ต้องออกแรงเพิ่ม แทนที่จะกำหนดเป้าหมายโดยเอาอนาคตเป็นตัวตั้ง
ค่าเป้าหมายของตัวขี้วัดที่ประกาศแล้วทำได้เลยสามปีล่วงหน้า แสดงว่าอย่างน้อยมันยังวัดได้ แต่ในบรรดาตัวชี้วัดทั้งหมด 205 ตัว มีมากถึง 43 ตัว ที่เป็นนามธรรมวัดไม่ได้จริง และอีก 14 ตัว ที่อยู่ระหว่างการจัดทำตัวชี้วัด สองชนิดนี้ 57 ตัว คิดเป็น 27% ของตัวชี้วัดทั้งหมด
ยกตัวอย่างตัวชี้วัดที่วัดไม่ได้จริง ในแผนแม่บทประเด็นความมั่นคง กำหนดเป้าหมายหนึ่งในแผนแม่บทย่อยไว้ว่า “คนไทยจงรักภักดี ซื่อสัตย์ พร้อมธำรงรักษาไว้ซึ่งสถาบันหลักของชาติ สถาบันศาสนาเป็นที่เคารพยึดเหนี่ยวจิตใจของคนไทยสูงขึ้น” ค่าเป้าหมายของเป้านี้ที่ต้องบรรลุในปี 2565 คือ ตัวชี้วัดระดับทุนทางสังคม “เผยแพร่ความรู้และความเข้าใจที่ถูกต้องต่อสถาบันหลักของชาติ” ซึ่งยังไม่มีการจัดทำขึ้นมา
ทีนี้ จะรายงานความคืบหน้าของเป้าหมายนี้อย่างไร สภาพัฒน์ฯ ก็เลยไปดูสถิติจำนวนวัดในประเทศไทย จำนวนผู้นับถือศาสนาพุทธ แล้วสรุปว่า สถานการณ์บรรลุเป้าหมายในปี 2563 อยู่ในระดับ “ต่ำกว่าค่าเป้าหมาย”
พูดตรงๆ ว่า เห็นใจเจ้าหน้าที่สภาพัฒน์ฯ มาก แทนที่จะได้เอาเวลาไปคิดและติดตามนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม กลับต้องเสียเวลามาหาวิธีรายงานความคืบหน้าของตัวชี้วัดที่วัดอะไรไม่ได้
“เนื้อหา” ที่ล้าหลัง
ทำไมตัวชี้วัดยี่สิบกว่าเปอร์เซ็นต์ถึงวัดอะไรไม่ได้ และทำไมผ่านไปสามปีถึงบรรลุได้แค่หนึ่งในห้าของเป้าหมายปี 2565 ทั้งหมด คำตอบก็คือ เพราะเป้าหมายจำนวนมากกำกวม เป็นนามธรรมจับต้องไม่ได้ ทำหลายเรื่องมากเกินไปโดยไม่มีการกำหนดลำดับความสำคัญก่อนหลังเชิงกลยุทธ์ (strategic priorities)
ลองคิดดูว่า ถ้ามีบริษัทแห่งหนึ่งออกมาประกาศว่า บริษัทมีเป้าหมายที่จะเติบโตอย่างมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน โดยมียุทธศาสตร์หกด้าน แผนแม่บท 23 ประเด็น ครอบจักรวาลทุกเรื่องตั้งแต่การสนับสนุนให้พนักงานมีน้ำใจนักกีฬา ซื่อสัตย์สุจริต มีคุณธรรมจริยธรรม ไปจนถึงการวิจัยและพัฒนาสินค้าใหม่ๆ
เราคงไม่เรียกบริษัทนี้ว่า เป็นบริษัทที่มียุทธศาสตร์ชัดเจน ยุทธศาสตร์ชาติก็เช่นกัน แนวทางในแผนแม่บทเต็มไปด้วยคำกว้างๆ อย่าง พัฒนา บูรณาการ สร้างสรรค์ ส่งเสริม ยกระดับ กระตุ้น เพิ่มประสิทธิภาพ ปรับปรุงให้ทันสมัย
นอกจากเนื้อหาของยุทธศาสตร์ชาติจะกว้างเกินไป ทำทุกเรื่องเกินไป ไม่มี strategic priorities หรือการจัดลำดับความสำคัญก่อน-หลังแล้ว ยังเป็นการขยายรัฐราชการออกไปอย่างมหาศาล สร้างภาระหน้าที่ซ้ำซ้อนให้กับหน่วยงานรัฐจำนวนมากที่มีภารกิจประจำ
ยังไม่ต้องพูดว่า สิ่งที่กำลังเกิดขึ้นในสังคมหลายอย่างกำลังเดินสวนทางกับเป้าหมายของยุทธศาสตร์ชาติ
ขอยกตัวอย่างสั้นๆ สองตัวอย่าง ตัวอย่างแรก ในแผนแม่บทประเด็นความมั่นคง เป้าหมายหนึ่งบอกว่า “ประชาชนมีความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินเพิ่มขึ้น” ตัวชี้วัดหนึ่งที่ใช้คือ ศักยภาพตำรวจระดับสากลดีขึ้น ตามมาตรฐานของ International Police Science Association (IPSA) ถ้าเราไปดูมาตรฐานตัวนี้ บอกว่าตำรวจต้องปฏิบัติตามหลักสิทธิมนุษยชน
คงไม่ต้องสาธยายว่า ตำรวจทุกวันนี้ใช้หลักอะไรมากกว่ากันกับคนที่ออกมาชุมนุมประท้วงรัฐบาล หลักสิทธิมนุษยชน หรือว่าหลัก “นายสั่งมา”
ตัวอย่างที่สอง ในแผนแม่บทประเด็นการเติบโตอย่างยั่งยืน รวมเรื่องคุณภาพอากาศ เสียง และความสั่นสะเทือน เป็นเป้าหมายข้อเดียว มีคำขยายว่า “อยู่ในระดับมาตรฐานของประเทศไทย” และจนถึงวันนี้ยังไม่มีการจัดทำตัวชี้วัดออกมา ไม่มีตัวชี้วัดก็แปลว่าไม่มีใครรู้ความคืบหน้า แปลว่าไม่ได้ให้ความสำคัญอย่างจริงจัง
ทั้งๆ ที่ทุกวันนี้เราก็รู้ว่า มลพิษซึ่งรวมฝุ่นพิษ PM2.5 เป็นปัญหาหนักขึ้นเรื่อยๆ ในหลายจังหวัดทั่วประเทศรวมถึงกรุงเทพฯ ด้วย และต้องการการแก้ปัญหาเชิงโครงสร้าง วันนี้หลายฝ่ายพยายามผลักดันร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด ซึ่งมีสี่ร่าง ร่างที่หนึ่งริเริ่มโดยภาคประชาชนในนามเครือข่ายอากาศสะอาด ร่างที่สองเสนอโดย ส.ส. พรรคภูมิใจไทย ร่างที่สามเสนอโดย ส.ส. พรรคก้าวไกล ร่างที่สี่เสนอโดยหอการค้าไทย จะเห็นว่าทั้งภาคธุรกิจ ผู้แทน และประชาชนล้วนให้ความสำคัญกับประเด็นนี้ แต่ปรากฏว่าร่างกฎหมายฉบับนี้สองร่างแรก คือของภาคประชาชนกับ ส.ส. ภูมิใจไทย กลับถูกนายกฯ ปัดตก ไม่ได้เข้าสภา
(รัฐธรรมนูญ 2560 ให้นายกฯ มีอำนาจตัดสินใจว่าจะรับรองหรือไม่รับรองร่างกฎหมายที่เป็นกฎหมายการเงิน ทั้งที่ พ.ร.บ. อากาศสะอาดไม่ใช่เรื่องการเงิน แต่ขึ้นชื่อว่าเป็น “กฎหมาย” ย่อมต้องใช้งบประมาณในการบังคับใช้ไม่มากก็น้อย ถ้าตีความกว้างอย่างนี้ก็แปลว่านายกฯ จะมีอำนาจรับรองร่างกฎหมายทุกฉบับ นี่เป็นอีกจุดที่เป็นปัญหาของรัฐธรรมนูญ 2560)
นอกจากยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทจะกว้างขวาง ไม่จัดอันดับความสำคัญของประเด็น หลายเรื่องกำหนดแนวทางกว้างๆ เป็นนามธรรมแล้ว ยังไม่พูดถึงเรื่องที่เห็นๆ อยู่ว่าสำคัญ และประชาชนจำนวนมากเรียกร้อง
ยกตัวอย่าง ยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บท —
….พูดถึงการเพิ่มความพร้อมของกองทัพ แต่ไม่พูดถึงการปฏิรูปกองทัพ
….พูดถึงประชาชนว่าต้องมีค่านิยมและพฤติกรรมซื่อสัตย์สุจริต แต่ไม่พูดถึงการเพิ่มอำนาจของประชาชนในการติดตามตรวจสอบรัฐ ด้วยหลักการ open data และ open government
….พูดถึงการเปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ มีส่วนร่วมในการจัดบริการสาธารณะ แต่ไม่พูดถึงการกระจายอำนาจ
….พูดถึงการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ แต่ไม่พูดถึงความสำคัญของการสร้าง ‘สนามแข่งขันที่เท่าเทียม’ (level playing field) และขจัดคอรัปชันเชิงนโยบาย ซึ่งในยุคนี้ยกระดับเป็นสิ่งที่ตัวเองเรียกว่า ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ เพราะไม่ได้แค่ใช้นโยบายเอื้อประโยชน์ แต่ใช้คำสั่ง คสช. และการออกกฎหมายมาเอื้อประโยชน์
พูดมาถึงตรงนี้หลายท่านอาจคิดว่า ก็แน่นอนอยู่แล้ว ไม่มีใครหรอกที่หยั่งรู้อนาคตล่วงหน้าไป 20 ปีได้ แต่นั่นก็ยิ่งเป็นคำถามว่า แล้วเราจะมียุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ไปทำไม แถมสถานะที่เป็น “กฎหมาย” ก็ทำให้มันไม่ยืดหยุ่นเป็นอย่างยิ่ง
ยุทธศาสตร์ชาติไม่ยืดหยุ่นอย่างไร อาจจะดูได้จากวิกฤติโควิด-19 ที่อยู่กับเรามาแล้วเป็นปี สร้างความเดือดร้อนเสียหายมากมายทั้งด้านเศรษฐกิจ สุขภาพ และสังคม ซ้ำเติมให้ความเหลื่อมล้ำรุนแรงขึ้น และจะส่งผลพวงไปอีกนาน ทุกประเทศต้องทบทวนทิศทางการพัฒนา หลายประเทศใช้โอกาสนี้เริ่มปฏิรูประบบสวัสดิการสังคม ดำเนินนโยบายที่เน้นการพัฒนาที่ยั่งยืนมากขึ้น เพราะมองเห็นแล้วว่าโควิด-19 จะไม่ใช่ครั้งสุดท้าย ผลพวงจากการพัฒนาที่ไม่ยั่งยืนในอดีตจะชัดเจนและรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ
ตอนที่ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ออกมา ปี 2561 แผนแม่บทออกปี 2562 ไม่มีใครคาดการณ์ได้ว่าจะเกิดวิกฤติโควิด-19 ในปีถัดมา แต่เมื่อเกิดวิกฤติขึ้นแล้ว เราก็คงคิดว่ายุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บททั้งหมดนี้ต้องได้รับการทบทวน บางเรื่องอาจต้องยกเลิกไปเลย หรือรื้อใหม่ทำใหม่
แต่สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ แค่มีการออกแผนแม่บทขึ้นมาอีกหนึ่งแผน เรียกว่า “แผนแม่บทเฉพาะกิจภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ อันเป็นผลมาจากสถานการณ์โควิด-19 พ.ศ. 2564-2565” ดำเนินการคู่ขนานไปกับแผนแม่บทเดิม 23 ประเด็น โดยไม่มีการแก้ไขยุทธศาสตร์ชาติหรือแผนแม่บทเดิมแต่อย่างใด
“วิธีการ” และ “ที่มา” อันสิ้นไร้ความชอบธรรม
ขอย้ำอีกครั้งว่าเรามีเอกสารยุทธศาสตร์ชาติที่ไม่ได้ทำให้ชาติมียุทธศาสตร์ มีตัวชี้วัดยี่สิบกว่าเปอร์เซ็นต์ที่เป็นนามธรรมวัดไม่ได้ มีค่าเป้าหมายปี 2565 กว่า 80 เปอร์เซ็นต์ที่ยังบรรลุไม่ได้ แถมในสถานการณ์ที่เราเจอวิกฤติโควิด-19 ก็ไม่รู้จะบรรลุได้กี่เปอร์เซ็นต์ภายในเวลาที่เหลืออีก 1 ปี 8 เดือน และวิกฤติครั้งใหญ่นี้ก็ไม่ได้กระตุ้นให้ไปทบทวนแผนแม่บทใดๆ เลย
ปัญหาทั้งหมดนี้เกิดขึ้น เพราะคนเขียนยุทธศาสตร์ชาติไม่ต้องรับผิดชอบอะไร กรรมการยุทธศาสตร์ชาติมาจากการแต่งตั้งของ คสช. อายุเฉลี่ยอยู่ที่ 63 ปี ส่วนใหญ่ในนี้คือ 19 จาก 34 คน เป็นทหารกับนักธุรกิจ มีตัวแทนจากภาคประชาสังคมเพียงคนเดียว
กรรมการยุทธศาสตร์ชาติไม่ต้องรับผิดชอบอะไรทั้งนั้นกับผลลัพธ์หรือเป้าหมาย ไม่ว่าเราจะบรรลุได้หรือไม่ได้ กรรมการหลายท่านคงไม่ได้มีชีวิตอยู่จนถึงปี พ.ศ. 2580 จุดหมายปลายทางของยุทธศาสตร์ เพราะจากกรรมการทั้งหมด 34 คน เกินครึ่งหรือ 20 ท่าน ก็มีอายุเกิน 60 ปีแล้ว
ยุทธศาสตร์ชาติเขียนโดยคนที่ คสช. แต่งตั้ง เขียนโดยใช้อำนาจเผด็จการ ไม่มีความยึดโยงใดๆ กับประชาชน ประกาศใช้ก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง แต่มันมีสถานะเป็นกฎหมาย และวางกลไกที่จะผูกมัดรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งยาวนาน 20 ปี เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดว่าการเสนองบประมาณรายจ่ายประจำปี และการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาโดยคณะรัฐมนตรีที่เข้ามาบริหาร จะต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ ส่วน พ.ร.บ. ยุทธศาสตร์ชาติ ก็กำหนดว่าหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องจะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามแผนแม่บทยุทธศาสตร์ด้วย
สรุปสั้นๆ ได้ว่า ยุทธศาสตร์ชาติที่มาจากอำนาจเผด็จการ จะสำคัญกว่านโยบายของพรรคการเมืองที่ประชาชนเลือกตั้งเข้ามา
การพูดว่ายุทธศาสตร์ชาตินี้ “ล่ามโซ่” อนาคตของชาติ จึงไม่ใช่คำกล่าวที่เกินจริงแต่อย่างใด
ความแย่ยังไม่จบอยู่เพียงเท่านี้
พ.ร.บ. ยุทธศาสตร์ชาติ มาตรา 25 และ 26 บอกว่า ถ้าหน่วยงานรัฐไม่แก้ไขปรับปรุงการทำงานให้เป็นไปตามแผนแม่บท คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ (วันนี้มี 200 กว่าคน ครอบคลุม 6 ด้าน) ซึ่งเป็น “ชุดเล็ก” และ ส.ส. หรือ ส.ว. สามารถส่งเรื่องให้ ป.ป.ช. “ดำเนินการกับหัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่ไม่ดำเนินการหรือดำเนินการไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติหรือแผนแม่บท”
ในมาตรา 29 ของกฎหมายเดียวกันบอกว่า ในกรณีที่การดำเนินการของหน่วยงานของรัฐไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติหรือแผนแม่บท อันเป็นผลจากมติ ครม. หรือเป็นการดำเนินการของ ครม. โดยตรง วุฒิสภาชุดแรกสามารถส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ถ้าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบด้วยกฎหมาย ก็ให้คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติส่งเรื่องให้ ป.ป.ช. ดำเนินการ ในฐานทุจริตต่อหน้าที่
ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ การบัญญัติให้ยุทธศาสตร์ชาติเป็นกฎหมาย และเขียนการบังคับใช้ไว้แบบนี้ ทำให้เราจะยิ่งเราสับสน แยกแยะยากยิ่งกว่าเดิม ระหว่างต้นทุนหรือความไม่แน่นอนของการดำเนินนโยบาย ซึ่งเป็นเรื่องปกติ กับการทุจริตคอรัปชัน
ทั้งที่การไม่ดำเนินการหรือดำเนินการไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ เป็นคนละเรื่องกันอย่างสิ้นเชิงกับการทุจริต
เขียนแบบนี้นอกจากจะทำให้ ป.ป.ช. มีอำนาจทำในสิ่งที่ไม่ใช่หน้าที่แล้ว ยังเปิดช่องให้มีการกลั่นแกล้งรัฐบาลหรือหัวหน้าหน่วยงานของรัฐ โดยเฉพาะรัฐบาลในอนาคตที่ไม่ได้สนับสนุน คสช.
พูดสั้นๆ ก็คือ หัวหน้าหน่วยงานของรัฐและ ครม. อาจถูกตีความว่ามีความผิด ทั้งที่ไม่ได้ทุจริตคอรัปชั่น แต่คนที่เขียนยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทกลับไม่ต้องรับผิดชอบใดๆ ทั้งสิ้น จะบรรลุเป้าหมายได้หรือไม่ได้ก็ไม่เป็นไร
ผลที่เกิดขึ้นก็คือ รัฐบาลในอนาคตที่มาจากการเลือกตั้งจะไม่มีอิสระในดําเนินนโยบายที่หาเสียงไว้ กลายเป็นว่าต้องรับผิด (accountable) ต่อกลไกที่มาจากอำนาจเผด็จการ แทนที่จะรับผิดต่อประชาชนอย่างที่ควรเป็น
พูดมาถึงตรงนี้ บางท่านอาจสงสัยว่า ถ้าไม่ทำแบบนี้แล้วควรทำแบบไหน เพราะการพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ ควรมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจน แต่ก็ควรยืดหยุ่นพอที่จะปรับเปลี่ยนได้เมื่อสถานการณ์เปลี่ยนไป
คำตอบที่เรียบง่ายก็คือ เราควรกลับเข้าสู่ครรลองของระบอบประชาธิปไตย เปิดโอกาส เปิดพื้นที่ให้กับพรรคการเมืองและภาคส่วนอื่นๆ รวมทั้งประชาชน ได้มาเสนอประเด็นที่ตัวเองเห็นว่าสำคัญ รวมถึงวาระการปฏิรูปในเรื่องต่างๆ
เปิดโอกาสให้พรรคการเมืองทุกพรรคได้นำเสนอ “สินค้า” ในตลาดนโยบาย ในรูปของนโยบายหาเสียง เปิดโอกาสให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งได้ออกแบบและประกาศยุทธศาสตร์ในประเด็นที่ตัวเองชนะเลือกตั้งเข้ามา ซึ่งก็แปลว่าประชาชนจำนวนมากให้การสนับสนุน
และแน่นอน เราต้องให้โอกาสรัฐบาลทำพลาดด้วย เพราะนโยบายสาธารณะเป็นเรื่องซับซ้อน ความผิดพลาดเกิดขึ้นได้เสมอโดยเฉพาะเวลาที่รับมือกับปัญหาใหม่ๆ ซึ่งก็เป็นสิ่งที่เราต้องเรียนรู้ปรับปรุงกันไปเรื่อยๆ ไม่สิ้นสุด
เราต้องแยกแยะการ “ทำพลาด” ออกจากการ “ทำผิด” ไม่อย่างนั้นก็ยากที่จะหาคนกล้าคิดกล้าทำอะไรใหม่ๆ
เราต้องไม่ลืมว่า การปฏิรูปครั้งสำคัญๆ ในอดีต หลายเรื่องเกิดจากนโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองที่ต่อมาชนะเลือกตั้ง หรือการขับเคลื่อนของภาคประชาชน ไม่ว่าจะเป็นนโยบายเปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้า เรียนฟรี หรือ 30 บาทรักษาทุกโรค
ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ การ “ผูกขาด” นโยบายสาธารณะไปอีก 20 ปี ผ่านกลไกยุทธศาสตร์ชาติที่มีเนื้อหาคลุมเครือกว้างขวาง ให้อำนาจ ส.ว. และคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติที่มาจากอำนาจเผด็จการนั้น นอกจากจะทำไห้ผู้มีอำนาจไม่มีความรับผิด (accountability) ยังเป็นการ “ล่ามโซ่” การพัฒนาประเทศ สุ่มเสี่ยงที่จะถูกตีความเพื่อกลั่นแกล้งนักการเมือง “ฝ่ายตรงข้าม” ถ้าได้เป็นรัฐบาล และทำให้นโยบายสาธารณะขาดความหลากหลาย ขาดความยืดหยุ่นที่จำเป็นต่อการเปลี่ยนแปลงของสังคมไทยและสังคมโลก
เรารู้อยู่ว่าโลกทุกวันนี้เปลี่ยนแปลงเร็ว เต็มไปด้วยความผันผวนไม่แน่นอน ความสนใจและความต้องการของประชาชนก็ ไม่ได้หยุดอยู่กับที่
ความเสี่ยงจำนวนมากเป็นสิ่งที่เรียกว่า emergent risks หรือความเสี่ยงอุบัติใหม่ เราไม่ค่อยเข้าใจมันแต่รู้ว่ามันจะสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ ดังนั้นความพร้อมที่จะปรับตัว ปรับเปลี่ยนแผนอยู่ตลอดเวลาจึงสำคัญมาก
ในโลกแบบนี้ การตรายุทธศาสตร์ชาติเป็นเครื่องมือที่แก้ไขยากมากอย่างกฎหมาย มีผลยาวนานถึง 20 ปี เท่ากับรัฐบาล 5 สมัย ผูกมัดให้รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต้องทำตาม โดยมีบทลงโทษ ไม่ใช่วิธีที่ถูกต้องอย่างแน่นอน
การกลับเข้าสู่ครรลองของระบอบประชาธิปไตย คุ้มครองและกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันในตลาดนโยบาย จะเอื้อให้เกิดทางเลือกที่หลากหลายของนโยบายสาธารณะ จูงใจให้เกิดความรับผิด (accountability) เพราะประชาชนสามารถ “ลงโทษ” พรรคที่ทำไม่ได้ตามที่หาเสียงไว้ ด้วยการไม่ลงคะแนนให้ในการเลือกตั้งครั้งต่อไป
ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ ถึงเวลาแล้วที่พวกเราจะร่วมกันปลดโซ่ตรวนที่ชื่อ “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” ออกจากอนาคตของประเทศ
ถึงเวลาแล้วที่เราจะทลายอุตสาหกรรมการปฏิรูปประเทศ อุตสาหกรรมของ “ผู้เชี่ยวชาญ” ไม่กี่ร้อยคนที่ผูกมัดรัฐบาลทั้งในปัจจุบันและอนาคตไปอีกสิบกว่าปี
ถึงเวลาแล้วที่เราจะฟื้นคืนตลาดการแข่งขันทางนโยบายระหว่างพรรคการเมืองต่างๆ และตลาดการรณรงค์เรียกร้อง แลกเปลี่ยนถกเถียงของประชาชน.